解决工伤保险先行支付问题

　　无忧保早报:工伤保险先行支付制度在我国实施已有5年多。 先行支付作为体现人道主义救死扶伤精神的 “法律亮点”， “落地” 情况却不容乐观。 先行支付为何难以追偿成功？ 对工伤保险基金产生什么影响？ 如何完善这一制度？

　　日前， 记者采访了人社部社会保障研究所工伤保险研究室主任张军———

　　案例总量有所增加肇事逃逸数量最多

　　记者： 《社会保险法》 规定， 工伤保险对未参保职工和第三人不履行赔付责任情形实行先行支付。 工伤保险先行支付在我国既无历史经验， 又缺乏实践基础， 再加上现行法律规定不完善， 这项工作总体推进缓慢。 从案例分析来看， 近年来各地工伤保险先行支付案例是否有所增加？

　　张军： 工伤保险先行支付的案例总量确实有所增加。2014年度上报案例为1445个， 2015年度上报案例为1807个。 其中， 2014年度有效案例为673个，2015年度有效案例为1157个，2014年度案例的平均时间跨度为两年，2015年度案例的平均时间跨度为一年半。 （上报案例是指实际已经先行支付的案例， 有效案例是指上报案例中符合研究者分析指标的案例———编者注） 从案例数量情况看，各地正在不同程度地积极推进工伤保险先行支付工作， 并且推进速度有所加快。 《社会保险法》 实施多年来，全社会对工伤保险先行支付政策已有所了解， 申请先行支付的案件数量正在不断增加。 同时， 经过一段周期后， 一些案件已经完成了劳动仲裁、法律诉讼等程序， 进入先行支付的待遇给付阶段，也使案例数有所上升。

　　记者： 在2015年度工伤保险先行支付的案例中， 存在哪些类型？ 工伤职工申请先行支付的具体原因是什么？

　　张军： 根据案例反映的情况， 申请先行支付的原因主要有以下7种情形：

　　一是对方肇事逃逸， 这种情形数量最多， 主要体现在交通事故中， 占总案例数的86.3%； 二是无财产可执行的占6.9%； 三是找不到赔偿人的占2.5%； 四是单位关停注销的， 主要集中在未参保单位， 占0.7%； 五是单位拒绝支付全部 （或部分） 费用的， 占1.0%； 六是对方不支付医疗费的， 占1.2%；七是其他类型占1.2%。

　　2015年度， 第三方肇事逃逸申请先行支付的案例有较大幅度的提高，从2014年度的77.7%上升至86.3%。

　　用人单位不支付案例量不大但金额高

　　记者：从支付的情况看，2015年度占比最大的案例情形是什么？ 和2014年度相比，有何变化？

　　张军：2015年， 全国工伤保险先行支付案件共1057例， 其中， 用人单位不支付的案例有59个， 共支付待遇总金额为2173.1万元， 人均支付37.5万元； 第三人不支付案例126个， 共支付总金额为862.6万元， 人均6.8万元； 无法确定第三人案例有972例， 工伤保险通过先行支付， 人均支付4.2万元。

　　从支付情况看， 用人单位不支付情形支付额最高， 占总支付额的44.9%； 其次是无法确定第三人情形，占比为37.3%； 第三人不支付情形占比为17.8%。

　　从人均支付金额看， 由于 《社会保险法》 规定用人单位不支付类型按《工伤保险条例》 待遇标准支付待遇，因此人均支付待遇大大高于其他两种类型。 与2014年度相比， 2015年度用人单位不支付情形的案例有所增长， 支付总金额也有较大幅度增加，由2014年度的720多万元增加到2015年度的2173万元， 增幅达到201.3%。

　　追偿成功案例极少不到有效案例1%

　　记者： 从追偿情况看， 追偿成功的案例主要有哪些类型？ 追回基金的比例有何变化？未追回的原因何在？

　　张军： 从案例情况看，2015年度完成先行支付部分基金或全部基金追偿的案例仅有9例， 占有效案例数的0.86%。 追回案例主要涉及两个类型，用人单位不支付的有4例， 追回金额有173.7万元； 第三人不支付的有5例，涉及金额10.0万元。

　　在未完成追偿的案例中， 找不到追偿对象的占比最大，占84.4%；追偿对象无偿还能力的， 占8.4%； 正在追偿中的，占3.8%；其他情况的占3.4%。

　　不参保可享受待遇会产生负面导向作用

　　记者： 工伤保险先行支付虽然从一定程度上保障了工伤职工的权益，但会不会导致用人单位逆选择等风险？

　　张军： 实际上， 先行支付是把用人单位的赔偿责任转移到工伤保险保障系统， 同时将用人单位的违法和缴费责任进行了同步转移。 但是， 在实际执行过程中， 用人单位赔付责任向工伤保险保障系统的转移可以得到落实， 但违法和缴费责任的转移和追究无法落实， 造成用人单位转移赔偿责任的成本非常小， 也产生了不参保可享受待遇的负面导向作用。

　　我国工伤保险参保人数连年上升， 已达到一定规模， 但距离党的十八大提出的全覆盖目标还有一定距离， 还存在扩面空间。 而且， 从具体参保情况看， 规模以上企业及事业单位都已参保， 存在较大扩面空间的是小微企业、 有雇工的个体工商户。 这些用人单位经营利润较低， 人员流动性较大， 参保意愿不强， 如果先行支付解决了其职工的工伤赔偿问题， 会更加降低其参保的主观能动性。

　　从很多案例可以看出， 没有参保的用人单位多是私营企业。 在先行支付的过程中， 用人单位会积极配合职工出具各种证明材料， 将工伤赔偿责任全部推给工伤保险， 然后采取搬迁、 注销企业或更换法人等办法， 逃避其应承担的工伤赔付责任、 缴费责任及对其的处罚。 这种做法带有很强的效仿性和负面传导性， 而人社部门对此无有效防控手段。

　　记者： 工伤保险先行支付是否会对工伤保险基金有所影响？

　　张军： 首先， 先行支付会对使用基金规模造成不可预知的影响。 各地并不掌控没有参加工伤保险单位的基本情况， 无法对其使用浮动费率进行调节。 换言之， 社保机构对未参保企业既无法管理， 也无法掌控， 只能被动地支付待遇， 这大大增加了工伤保险基金的风险。

　　其次， 道德风险难以防控。 责任认定主体和待遇支付主体分离， 工伤职工和肇事者串通， 企业和工伤职工恶意串通， 这些都存在基金流失的风险。

　　最后， 工伤认定机构、 劳动监察机构、 劳动仲裁机构、 地税部门、 银行、法院、工商部门等对企业的管理职能都是纵向的，信息不互通，给追缴造成很大困难。 由于社保机构没有执法权，到银行查账屡屡碰壁。

　　加快参保扩面实现规范管理

　　记者： 如何规避工伤保险先行支付带来的问题？

　　张军： 第一， 进一步加快参保扩面工作， 尽快实现职业人群的全员参保， 是解决先行支付问题的根本办法。 当前， 应重点做好小微企业和农民工群体的参保工作， 积极采取措施，加大扩面力度。

　　第二， 完善政策规定， 实现规范管理。 进一步完善 《社会保险基金先行支付暂行办法》， 增强政策的可操作性。 明确先行支付的申请受理部门、 审批部门、 待遇支付部门、 追缴部门的职权范围。 明确行政、 经办、征缴及劳动监察等部门的职责， 明确先行支付基金的追偿途径、 手段及异地追偿办法。

　　第三， 通过购买服务的方式， 委托第三方专业机构， 承担工伤保险先行支付的追偿工作。 当前可委托律师事务所承担工伤保险先行支付的追偿工作， 发挥律师事务所的专业优势和人力优势。

　　第四， 从历年的案例看， 部分地区对先行支付基金做挂账或暂付款处理， 但长期挂账不充兑， 既不符合财务规定， 也经不住审计。 目前， 应研究制定工伤保险先行支付的财务处理办法， 规定先行支付的财务记账办法、 未追回基金的财务处理方法、 作为呆坏账的条件及处理方法。

　　第五， 加强先行支付信息化管理。

　　第六， 建立未参保单位先行支付的公示制度。

　　第七，加强与法院、公安部门、银行等沟通协调，形成统一思想，促成工作的顺利开展。

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