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保生活成效显著 促就业仍需努力

2017-02-23 10:40:17 无忧保

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  中国失业保险 制度的改革评述与发展建议

  我国失业保障制度历经了20多年的发展,已经成功地实现了从制度象征到有效制度的转变。可以说我国失业保险制度已经成为社会保险体系的重要组成部分;我国失业保险保障制度模式逐步与国际接轨。

  取得的成就与存在的问题

  总结中国失业保险制度建立和发展的历史,其成就主要体现在两方面:一是在体制转轨的关键时期,积极提供下岗失业人员基本生活保障,为维护社会稳定作出了重要贡献。二是通过生活保障和促进就业服务,促进了市场就业机制的建立发展。

  中国现行失业保险制度已实施近10年时间,制度出台时的经济社会环境发生了很大变化,与这些新变化相比,我国现行的失业保险制度,当前发挥的最主要功能是对失业者提供一定期限的基本生活救济,促进就业的功能相当弱,没有预防失业的功能。

  具体表现为:一是保障范围小,保障水平低。2007年底,城镇就业人数为29350万人,而失业保险参保人数仅为11645万人,不足城镇就业人数的一半。失业保险金水平通常为最低工资的60-80%之间,在我国低工资的现实情况下,现有的失业保险金水平还不能较好地保障失业者本人和家庭成员的生活需求。

  二是能够享受到失业保险的人员太少。登记为失业人员仅有少部分可以领到失业金。2007年年末全国参加失业保险人数为11645万人,2007年末城镇登记失业人数为830万人,但2007年年末全国领取失业保险金人数为仅为286万人。这样算来,领到失业保险金的人数仅占失业者人数的34.5%,也就是1/3。

  三是促进就业的功能弱。现行制度出台时,基于当时大规模下岗失业的特殊背景,将失业保险的主要功能定位在保障生活,对促进就业作了比较严格的限制,只有职业培训和职业介绍两项补贴,促进就业的资金支出非常有限,作用不大。

  四是缺乏稳定就业和预防失业功能。用人单位长期参保缴费却得不到失业保险支持的矛盾亟待解决。目前中小企业面临困境,急需采取相应的调控措施,帮助其抵御风险,稳定职工队伍,防止规模性失业,而现行制度却没有对其予以支持的功能。

  失业保险制度的国际发展趋势

  改革和完善中国现行的失业保险制度,要根据中国社会经济发展变化,适时调整制度的目标取向,赋予其新的功能。同时,应该借鉴国际经验,完善失业保险的制度功能。

  从国际社会看,保障失业人员基本生活是失业保险的基本功能,而促进就业、预防失业则是失业保险的最新发展趋势。一是失业保险的理念已经发生重大变化。使失业保险 “从消极地保障生活到积极地促进就业”,已经成为各主要市场经济国家的共识和普遍做法。二是把 “失业保险法”改为 “就业保险法”。如日本于1974年对失业保险制度进行了改革,将失业保险法更名为 “雇用保险法”。三是加强培训、就业和创业服务促进就业。把一部分失业保险基金用于向失业者提供培训和就业服务,对提前就业者给予就业补助,提供专门的创业补贴或将失业津贴转为创业补贴以鼓励失业者创办企业。四是鼓励企业减少裁员达到预防失业的目的。政府通过多种方式鼓励企业缩小裁员规模或限制企业裁员,以调控失业。如日本的 “促进就业三事业”则明确,雇用保险基金从企业收缴的部分,可用于企业的雇用稳定,以减少裁员。为此,笔者建议,吸收国际社会的先进经验,按照保障失业人员基本生活、促进就业与预防失业三位一体的原则改革我国失业保险制度。

  失业保险制度怎么改?

  中国应建立一个法规制度完善,覆盖范围广泛,统筹层次适度,基金收支平衡,保障水平合理,管理科学规范,操作高效有序,以保障基本生活为基础,同时发挥促进就业和预防失业功能的失业保险制度。目前急需在以下六个方面采取措施:

  1.保障基本生活方面。一是扩大失业保险覆盖范围,提高失业保险待遇水平。二是改变失业保险金标准计算办法。主要是改变目前与最低工资标准挂钩,在一个地区内实行统一标准的做法,建议实行按失业者失业前工资的一定比例确定其失业保险金标准,同时对最高和最低标准进行适当控制的办法。比如,按照失业者失业前一定时间平均工资的50%确定其失业保险金标准,不低于最低工资标准的70%,不高于150%,实行差别待遇。

  2.促进就业方面。一是增加失业保险促进就业的支出项目。按照我国 《就业促进法》的政策规定,为领取失业保险金的失业者提供职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、工资补贴等多方面支持,帮助他们提高就业能力,支持他们开展创业,通过重新就业实现最根本的生活保障。二是鼓励失业者尽快就业。如果失业者创业的,可以将他没有领取的失业保险金一次性支付,使其有更多资金投入创业。如果失业者通过其他形式就业的,可以保留他们没有领取的失业保险金的时间,在他再次失业时可以继续使用,使他们不必担心因为提前就业使自己的权利受到损失。三是适当调整失业保险待遇期限。与多数国家相比,中国可以最长享受24个月的失业保险待遇,时间上比较长。在前述提高待遇标准的前提下,建议适当缩短享受待遇的时间,根据失业者本人的参保缴费时间确定,在一个失业期内最长不超过18个月。考虑到我国已经实行了积极的就业政策,使失业者有机会在比较短的时间找到新的工作,适当缩短失业保险待遇时间不会影响多数失业者的利益,也可以避免少数人对失业保险可能产生的依赖。

  3.防止失业方面。一是工资性补贴。对参保缴费达到一定期限的企业,在其生产经营不景气时,通过缩短工时、降低工资等措施实行岗位共享不裁员的,给予一定期限(最长6个月)的工资补贴。提供工资性补贴,有利于保障职工的收入不至降低过多,也有利于企业按照政府鼓励稳定就业的政策导向采取更多措施,克服困难,保持职工队伍稳定。二是培训补贴。发放培训补贴主要目的在于鼓励企业长期履行参保缴费义务,并在企业出现内部结构性调整时,不将职工推向社会,组织职工培训,给予培训补贴。

  4.失业保险管理方面。一是实行弹性费率。失业保险应当按照 “现收现付,略有节余”的原则,合理确定费率。目前我们实行的是统一全国基础费率,建议改为弹性费率。如中央政府规定一个费率幅度,由各省在这一幅度内确定本地具体的费率。超出这一幅度的,报中央政府批准。这样就解决了各省基金结余不平衡的问题,避免一些经济发达地区基金大量结余。二是失业保险与就业管理机构实行统一配置。建议在中央政府与地方政府之间,以及不同层级地方政府之间,建立职责明确、运转高效的工作机制。

  5.制定发生特殊情况时的应急措施。现行政策没有应对紧急情况的处理机制。针对这一问题,应考虑出现全国性或区域性重大事件造成就业压力增大,失业人员明显增加时,采取相应的应急措施。如延长失业保险待遇期限,提高待遇标准,为失业者提供更高标准、更长时间的保障。还可以考虑雇主的经济损失,在一定时间内降低其失业保险费率或缓缴失业保险费,减轻他们的负担。例如,面对目前陷入困境的中小企业,可以授权当地政府实行降低失业保险费率措施,建议考虑降低一半费率,即企业交1%,个人交0.5%。降低费率,国内有些地区早有先例,如北京目前的费率是企业1.5%,个人0.5%。同时对于生产经营陷入困境的企业,可以采取缓缴失业保险费的措施。缓缴期间不征收滞纳金、不计利息,参保人员享受相应的社会保险待遇,待经济好转再恢复正常缴费。这一做法在汶川地震灾区已经试行。

  6.建立和完善我国的失业保险法律体系。确立完善的法规体系,将就业政策体系化、制度化。一是加强岗位安定立法。对在不景气经济影响下而坚持提供安定工作岗位的企业,政府应给予必要的资助。二是加强就业安置立法。国家新出台的 《就业促进法》,具体规定了政府、企业、雇员的权利义务,规定了在促进就业方面的原则、制度、条件、程序等;国家还应建立健全对因企业拒绝接收而受损害的失业人员以一定的救济制度,包括对无法重新就业人员安置的更具体有效的措施等。

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