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陈刚:改革开放30年新型工伤保险制度基本确立
□ 人力资源社会保障部工伤保险司司长 陈刚 工伤保险经过长期不断的探索实践，已经初步建立起了适应社会主义市场经济体制要求、具有中国特色的新型工伤保险制度，对于保障职工工伤权益、分散用人单位工伤风险、促进经济发展和社会和谐稳定发挥了重要作用。 一、30年的改革历程 回顾我国工伤保险制度30年的改革历程，经历了从改革开放初期的改革方案设计、开展工伤保险社会统筹改革试点到初步建立工伤保险社会统筹，直至建立新型的工伤保险法律制度等过程，大致可以分为三个阶段。一是以企业保险到实施社会统筹为标志，工伤保险制度探索试点阶段。从1989年开始，一些地区先后开展了工伤保险制度改革的探索实践，逐步变“企业保险”为社会保险。1994年，工伤保险与养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险一起载入了 《劳动法》。二是以《企业职工工伤保险试行办法》颁布为标志，工伤保险制度框架初步确立阶段。1996年，原劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》并在全国范围组织实施，对沿用了40多年的企业自我保障的工伤福利制度进行了全面改革。同时，还制定了《职工工伤和职业病致残程度鉴定标准》，为鉴定工伤和职业病致残程度提供了依据。三是以《工伤保险条例》实施为标志，新型工伤保险制度全面形成阶段。在上世纪80年代末探索试点和90年代改革实践的基础上，2003年4月27日，国务院正式颁布了《工伤保险条例》，并于2004年1月1日起施行。《工伤保险条例》对我国工伤保险适用范围、工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、工伤保险管理和监督等方面作出了全面的规定，对相关政策进行了进一步完善，标志着我国的工伤保险事业进入法制化轨道。 二、工伤保险事业取得的主要成就 经过30年的改革和发展，我国的工伤保险事业在充分发挥社会保障作用的同时，在保障体系、保障范围、保障能力和保障效果等方面取得了长足的进展和显著的成就。 （一）新型工伤保险制度基本形成，保障体系不断完善。 《工伤保险条例》的颁布实施，标志着适应我国社会主义市场经济发展需要的新型工伤保险制度基本形成，工伤保险的保障体系不断完善。实现了三个转变：一是实现了由企业保险向社会保险的转变，建立了社会统筹的保障体系。二是实现了工伤保险从较低立法层次向法制化的转变，建立了法规和政策标准较为完善的法制化保障体系。三是实现了工伤保险由单一补偿到预防、补偿和康复相结合的转变，开始形成与国际接轨的“三位一体”保障体系。 （二）工伤保险的参保人数大幅增加，保障范围不断扩大。 改革开放以来，尤其是《工伤保险条例》实施的5年时间，工伤保险的参保人数快速增长。截至2008年9月，工伤保险参保人数已达13459万人，比1993年的1104万人增长了11倍，年均增长74%。参保人数大幅增加，标志着我国工伤保险制度的保障范围不断扩大。一是工伤保险实施范围不断扩大。实施范围由国有企业向非国有企业扩展，由各类企业逐步扩展到了有雇工的个体工商户、事业单位和民办非企业单位。目前，事业单位参保人数已近1000万人。部分地区还在公务员和参照公务员管理的事业单位实施了工伤保险。二是工伤保险覆盖人群不断拓展。覆盖人群逐步向非正规就业人员、从城镇职工向农民工扩展。特别是针对农民工的特点，制订并在全国组织实施了“平安计划”，即用三年左右（2006—2008年）时间，基本实现高风险企业农民工全部参加工伤保险。截至2008年9月，农民工参加工伤保险人数已达到4824万人，使农民工的工伤保险权益日益得到有效保障。 （三）工伤保险的待遇水平稳步提高，保障能力不断加强。 随着我国经济社会发展水平的不断提高，工伤保险的基金规模、待遇水平也有了较大幅度的提高，对工伤职工的保障能力不断加强。一是工伤保险基金收入稳步增长。截至2008年9月，全国工伤保险基金收入158亿元，比2003年增长了3倍，基金保障能力大大提高。二是工伤保险的统筹层次得到提升。统筹层次已逐步由县级统筹向市级统筹过渡，逐步形成以中心城市为依托的管理网络，工伤保险应对重特大工伤事故风险的保障能力大大加强。三是工伤待遇水平进一步提高。2007年享受待遇人数达到94万人，比2003年增长了两倍。待遇标准调整机制逐步建立。2006年以来全国各地陆续提高了工伤保险待遇标准，最高的调整幅度达到每人月均300多元。 （四）工伤保险的管理服务水平不断提升，保障效果日趋明显。 通过30年的改革与探索，工伤保险的管理服务体系基本建立，服务水平不断提高，社会保障效果发生了明显变化。一是普遍建立了工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险经办一条龙的服务体系，实现了工伤保险事务和工伤职工管理的社会化服务，大大减轻了用人单位的社会事务负担，促进了企业的发展。二是加强服务体系能力建设，服务质量不断提高。《工伤保险条例》实施的2004年到2007年，共受理工伤认定申请216万件，受理劳动能力鉴定申请153万人次，工伤认定和劳动能力鉴定工作质量明显提高。工伤职工与用人单位的争议大大减少，广大参保职工的工伤保险权益得到了较好的保障。三是加强服务创新，开展了对用人单位和工伤职工灵活多样的便捷服务。很多地区适应农民工流动性大的特点，建立了农民工工伤保险服务的“绿色通道”。对跨地区流动就业的工伤农民工，规定可选择一次性领取待遇，保证了参保职工特别是农民工的合法权益。 三、工伤保险的基本经验 改革开放以来工伤保险制度的改革实践和快速发展，为新时期工伤保险事业的发展奠定了良好的基础，积累了宝贵的经验。 （一）必须坚持立足我国国情的制度模式，适应建立社会主义市场经济、构建社会主义和谐社会的需要。 （二）必须坚持改革创新、不断完善的工作精神，适应工伤保险事业发展的需要。 （三）必须坚持以人为本的服务理念，适应工伤保险服务用人单位和职工的需要。 四、工伤保险近期的主要任务 今后一个时期，工伤保险工作必须以贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会为统领，坚持党的十七大精神，进一步完善我国的工伤保险制度。工伤保险事业发展的总体目标是：形成健全的工伤保险法律政策标准体系、待遇保障水平与经济发展水平相适应的工伤保障体系、符合中国国情的工伤预防和工伤康复工作体系、以人为本的高效便捷服务体系，建立起覆盖城乡所有用人单位及其劳动者，适应社会主义市场经济、促进和谐社会建设的现代工伤保险制度。 为实现这一总体目标，工伤保险近期的主要任务：一是抓紧实现工伤保险的全覆盖，特别是有劳动关系农民工的全覆盖。2009年至2010年，组织实施“平安计划”（二期），全力推动农民工参加工伤保险。继续加大事业单位参保工作力度，研究拟定公务员的工伤待遇保障办法；研究探索灵活就业人员工伤保障办法。二是抓紧完善政策标准，提高管理服务水平。加快完善工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇等相关配套政策标准，尽快研究制定工伤预防费使用管理办法等相关文件。在完善制度的同时提高社会统筹层次，尽快实行市级统筹，并研究建立工伤保险基金的省级调剂金制度。进一步完善工伤保险的管理服务体系，为用人单位和职工提供更加人性化的服务。加快推进工伤保险信息化建设工作，尽快实现金保工程工伤保险指标的联网监测，为提高管理服务水平奠定良好的基础。三是抓紧解决“老工伤”问题。目前部分省市已结合实际出台办法，较好地解决了当地的“老工伤”问题，积累了有益的经验。在此基础上，通过以点带面，因地制宜，积极稳妥的办法，2010年前要基本解决“老工伤”问题。四是抓紧建立工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的工作机制。在工伤保险运行体系中实施积极的工伤预防，建立我国预防优先的工伤保险制度，避免和减少工伤事故和职业病的发生。继续完善工伤康复的政策标准，探索工伤康复的工作机制，尽早实现工伤职工普遍享有工伤康复的目标。
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