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无忧保工伤保险早报:《工伤保险条例》实施以来，部分省份实行了工伤保险省级统筹，工伤保险覆盖范围不断扩大，参保人数快速增加，政策标准和管理服务逐步完善，工伤保险制度在维护职工权益、分散用人单位风险、促进社会和谐稳定方面日益发挥出重要作用。但由于多种原因，目前仍有相当一部分省份、地区工伤保险实行市级或者县级统筹，统筹层次低，基金规模小，化解风险能力差，已成为制约工伤保险事业健康发展的突出问题之一，为此，笔者建议工伤保险实行省级统筹。
一、为什么实行省级统筹？
《工伤保险条例》实施以来，工伤保险覆盖范围不断扩大，参保人数快速增加，政策标准和管理服务逐步完善，工伤保险制度在维护职工权益、分散用人单位风险、促进社会和谐稳定方面日益发挥出重要作用。但由于多种原因，目前仍有相当一部分地区工伤保险实行县级统筹，统筹层次低，基金规模小，化解风险能力差，已成为制约工伤保险事业健康发展的突出问题，主要表现在：
一、工伤保险覆盖面过于狭窄。目前实行的工伤保险制度，只覆盖了各类企业，没有将党政机关、社会团体和非企业化管理的事业单位及个体经济组织列入参保范围。在实际生产、工作中，这些单位同样存在着因工受到同样的工伤，却享受两种不同待遇的情况，不利于各类人员在企业、机关、事业等单位之间的合理流动。而被列入工伤保险范围的部分私营、外资、乡镇企业，又以种种理由不参加工伤保险，致使工伤保险覆盖面主要集中在国有和集体企业。
二、工伤认定调查取证难。工伤事故发生后，绝大多数企业能够按照政策规定的要求和程序办理。但部分没有参加工伤保险的私营、合资企业，往往以职工违章操作为由不为工伤职工申报工伤认定。职工个人申报工伤时，又提供不出有效证据，这就要靠工伤认定工作人员去调查取证，但工作人员在调查取证中又困难重重。
三、维护职工合法权益还有不到位的地方。在日常工作中，我们经常听到这样的反映，即职工发生工伤事故后，由于企业老板怕花钱，不肯送其到正规医院去救治，致使工伤职工错过救治的最佳时机。另外，由于条件所限，对企业或职工提出劳动能力鉴定时，还不能做到随时申请随时进行鉴定。
四、工伤保险基金存在浪费现象。现行的工伤保险制度，容易造成工伤保险基金流失的漏洞，主要有三个环节：一是有些企业上缴工伤保险费时，瞒报、少报职工人数。二是有些私营、合资、乡镇小企业，平时不积极参保，一旦发生工伤事故后，就打起自己的小算盘，主动要求参加工伤保险。三是有些医院见是工伤职工来住院治疗，就大手大脚，小伤小病大用药。
五、工伤保险与预防、康复存在着脱节现象。工伤保险与工伤预防和工伤康复，三者是相互影响、相辅相成的。但在目前的工伤保险工作中，有重工伤认定、待遇支付，轻工伤预防和工伤康复的倾向，工伤保险工作只是被动地受理工伤认定，支付伤亡待遇，工伤的预防和康复工作基本上没有开展。
建立工伤保险省级统筹，是解决上述问题的有效措施之一，也是进一步落实《工伤保险条例》、完善工伤保险制度、推进工伤保险事业发展的需要。提高工伤保险统筹层次，扩大基金规模，有利于提高工伤保险基金抵御风险的能力，更安全、更有效地保障工伤职工权益，在发生重大工伤事故，市级、县级和行业预留的工伤保险基金周转金不足支付工伤保险待遇的，可按规定提出用款申请，省财政部门进行拨付；有利于进一步提高基金使用效率；有利于不断提高工伤保险保障水平，并统筹解决好老工伤等历史遗留问题；有利于加快推进预防、补偿、康复三位一体工伤保险制度体系建设，为工伤职工提供更全面、更周到的服务；建立工伤保险省级统筹，有利于全面推进工伤保险事业的全面发展，进一步工伤保险的保障范围，推进建筑业农民工、外地农民工和灵活就业人员尽快全面参保，实现机关、事业单位工伤保险全覆盖，职工工伤保险待遇得以稳步提高，真正实现同伤同价。
二、进一步明确工伤保险省级统筹工作的重点
建立工伤保险省级统筹，核心是实现工伤保险基金统筹，关键是基金在全省级范围统筹调剂使用，基础是统一参保缴费办法、待遇支付等项政策标准、规范工伤认定、劳动能力鉴定、工伤预防、工伤医疗和工伤康复等项管理服务。
目前，尚未实现省级统筹的地区，应结合本地实际，明确工作重点。要统一参保范围和参保对象，按《工伤保险条例》和有关政策规定推进各类用人单位和职工参加工伤保险；统一行业差别费率标准，做好征缴工作；统一基金管理，加大基金省级统筹调剂力度，逐步实现全省范围内统一调度和使用基金；统一制定工伤认定和劳动能力鉴定办法，规范认定和鉴定程序；统一工伤保险待遇支付标准；统一经办流程和信息系统。实行工伤保险省级统筹后，要做到工伤保险业务管理六个统一：
统一参保范围和参保对象。根据《工伤保险条例》和国家有关政策规定，工伤保险覆盖到省级统筹范围内各类企业单位、非参照公务员管理的事业单位、民间非营利组织、有雇工的个体工商户及其全部职工、雇工，以及部分已经实施工伤保险的国家机关、参照公务员管理的事业单位及其全部工作人员。
统一缴费基数和费率办法。工伤保险费按照以支定收、收支平衡的原则，省级统筹范围内确定统一的缴费基数、行业差别浮动费率办法。
统一基金管理，基金统一调剂使用。提高工伤保险基金统筹层次，省级人力资源社会保障和财政部门根据社会保险基金财务制度有关规定，统一编制工伤保险费年度收支计划和工伤保险基金年度收支预决算，统一组织实施。同时，加强对省级统筹范围内工伤保险基金的管理和监督，建立健全各项规章制度，加强基金核算及内部监控，保证基金安全运行。建立省级统筹工伤保险储备金制度和调剂金制度，用于全省重大事故的工伤保险待遇支付，遇到重大安全事故，可保障基金的支付能力。
实现省级统一工伤认定办法和劳动能力鉴定标准。工伤认定是工伤保险面对的第一问题，是工伤职工享受工伤保险待遇的前提和基础，政策性强，事关部门形象。实行工伤保险省级统筹后，工伤认定统一由省人力资源社会保障行政部门统一标准和办法，在省级统筹范围内，根据《工伤保险条例》、《工伤认定办法》和《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》规定，在统一的标准和业务流程下开展工作，省级人力资源社会保障行政部门委托市、区、县进行工伤认定，由他们作出工伤认定结论。
统一工伤保险待遇支付标准。工伤保险经办机构负责基金的管理和使用，省级统筹范围内统一待遇核定支付标准，统一工伤医疗机构、工伤康复机构、辅助器具配置机构定点协议管理。
统一经办流程和信息系统。省级统筹范围内统一业务管理和经办服务流程，统一开发维护工伤保险信息系统，逐步实现工伤医疗持卡就诊、联网结算和工伤保险信息共享。
三、工伤保险省级统筹的风险对策
工伤保险省级统筹，提高了工伤保险基金统筹层次，但工伤保险基金也面临如下风险。有管理的地方就会有风险存在，笔者拟在工伤保险实现省级统筹后出现的风险提出一些对策建议。
强化政府责任，防范省级统筹后的分级管理风险。建立健全完善的社会保障制度是各级政府的职责之所在，工伤保险工伤保险省级统筹的目标，是为了保证国家工伤保险政策的贯彻实施，扩大基金规模，在更大的范围内更有效地保障工伤职工的权益，分散用人单位的工伤赔偿风险。工伤保险省级统筹后地方政府尤其是县级政府的责任不仅不能削弱，而是要有效强化。省级统筹后为防止出现吃大锅饭、搭便车的偷懒现象出现，应当由省、市级人民政府将年度基金征收目标下达给各县级人民政府，纳入市、县级政府年度工作目标考核。县级政府在承担行政责任的基础上，还应当承担必要的经济责任，县级完不成当年目标任务的，可以规定由当地政府用自有的财政资金补足差额，只有在完成年度目标征收任务的前提下才能进入基金的统筹调剂。明确地方政府的征收目标，其实质是对地方政府依法承担社会保障责任的量化。今后，在指标的确定上势必出现县级、市级、省级的博弈，为了避免偷懒和鞭打快牛的现象，在缴费基数和缴费费率统一的前提下，年度征收指标主要考虑两个因素，一是保障的范围，二是覆盖率。
加强给付环节的管理，防范省级统筹后管办分离的支付风险。工伤保险基金的给付环节较多，从认定、鉴定到支付环环相扣，互为因果，任何一环节都会对基金的给付带来直接的影响。虽然此类风险在市级统筹前亦已存在，但统筹后其风险有所加，必须加强给付环节的管理。
1、尽快完善相关的政策标准，辅之以下情上答的应急机制。比如《工伤保险条例》规定了认定工伤的七种情形，视同工伤的三种情形，但是从实践来看，实际情形要比法定情形复杂得多，有时基层很难作出是非判断。建议在省级、国家层面，通过案例汇编和权威解释，尽可能地限制基层的自由裁量权，避免地区间的不平衡。在工伤保险待遇的支付标准中，《工伤保险条例》已实施多年，工伤保险工伤保险住院服务标准至今未能颁布，目前各地参照基本医疗保险的规定执行，医疗保险省级统筹后，县区参照哪一级标准执行？标准是给付的依据，只有标准明确且体系完整，才能防范给付环节中各行其事的风险。当然，在工伤保险中再完善的标准也无法穷尽纷繁复杂的工伤个案，对个案的解决标准还有赖于下情上答的支撑，工伤保险下情上答机制是对工伤保险政策标准的必要补充。
2、建立标准化的经办服务流程，确保基金给付的可控性。基金给付是通过一系列经办服务流程实现的，标准化的经办服务流程是确保基金给付安全的基础性管理工作。在人社部制定的认定办法和经办服务规程的基础上，为确保省级统筹后工伤保险基金给付的可控性，各地要制定了一系列标准化统一的经办服务流程。经办服务流程要尽可能做到完整和细致，完整的经办流程必须涵盖工伤认定、鉴定和经办服务各个环节，形成一条无缺的工作链条。细致的经办流程必须涵盖经办依据、必备证据、认证过程、经办结论，形成可以追根溯源的数据库和档案库。三级经办，一套流程是推进省级统筹的基础性管理工作。
沟通协调与监督检查并举，防范省级统筹后的管理风险。监督检查是保证统筹基金稳定运行的必备措施，作用和效果自然不言而喻。省级统筹工伤保险经办机构对市县级工伤保险经办机构审核支付的项目进行稽核，市县级经办机构应按省级经办机构稽核的结果做出相应的调整。刚性的稽核是纠偏的重要保证，侧重事后的补救，而沟通协调侧重事前防范和事中配合，在基金统筹，分级经办的统筹模式中更能起到润物细无声的共赢效果。
完善考核激励机制，防范省级统筹后的委托代理风险。虽然地方政府依法承担着相应社会保障责任，但是在省级统筹后，省级承担着实现工伤保险政策目标和管理统筹基金的责任，在省级与市县级级之间不可回避地存在委托代理问题。在省级统筹后，委托人如何建立一套有效的激励监督机制，促使代理人采取适当的行动，实现组织的目标，从而克服和减少委托代理中的风险问题。省级工伤保险行政管理部门、财政部门、地方税务部门、工伤保险经办机构，负责对各市县扩面和基金征缴工作进行考核，并制定《工伤保险经办业务工作年度考核内容及标准》，考核内容分待遇支付、参保扩面、基金管理、统计工作、医疗管理、业务经办规范及基础管理六个方面，建立起经办工作的目标考核制度。通过激励约束，促进各市县区围绕中心工作，完善基础工作，共同实现工伤保险政策目标。
综上所述，工伤保险省级统筹在扩大基金规模，提高基金抗风险的同时，由于制度性和管理性等因素，产生的统筹基金管理风险必须引起高度的重视，采取必要的措施防范风险，方能实现工伤保险省级统筹政策目标的最大化。
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