广州社会保险改革发展回顾与展望

无忧保工伤保险早报:广州社会保险制度改革始于上世纪八十年代中期，至今实现了从配套政策向基本社会制度的华丽转身：

社会保险支持国有企业改革阶段。在改革开放初期，社会保险制度改革的重点是为国有企业改革配套服务。广州作为改革开放的前沿阵地，于１９８５年率先建立了全民企业退休费社会统筹的养老保险制度，这是广州实施的第一个险种。之后，随着企业改革的深入，１９８６年建立了集体企业退休费统筹和全民职工待业保险制度，１９８９年又适时开展了本市户口临时工的养老保险业务。这一阶段，社会保险制度被当作一项配套政策，其改革的动力在于与国有企业改革相适应。

社会保险适应市场经济发展阶段。随着经济体制改革的深入，社会保险作为经济发展助推器及社会稳定安全网的作用日益凸显。广州社会保险制度改革也全面启动，并在许多方面进行了具有破冰意义的探索。从全面完善养老保险体系，着力解决历史遗留问题，使养老保险政策覆盖到全体劳动者，到推动失业保险的全新发展；从建立全覆盖、多方位、一体化的工伤保险，到建立具有广州特色的生育保险、医疗保险制度，广州市建立健全了老有所养、病有所医、失有所保、伤有所偿、育有所助的社会保险体系，构建起了一个适应社会主义市场经济体制要求、与本市生产力发展水平基本适应的社会保险制度体系。这一阶段，社会保险制度成为市场经济体制的支柱之一，其改革的动力在于维系市场经济体系正常运行。

社会保险实现普惠共享阶段。广州市第九届党代会提出了富民优先，民生为重的总政策，出台了惠民６６条、补充１７条等民生措施，广州的社会保险事业迈入了全民社保新时代。社会保险覆盖范围由城市向农村扩展，由从业人员向城乡居民延伸：养老保险方面，先后出台实施农转居人员、被征地农民、农村农民、城镇老年居民、新型农村养老保险等制度，一张覆盖全市所有人群的养老保障网已经形成；医疗保险方面，建立起城镇职工、灵活就业人员、城镇居民医保三大制度体系，实施农转居人员、非广州市城镇户籍从业人员的医疗保险办法，在制度上实现人人享有基本医疗的目标；生育保险将非广州市城镇户籍从业人员纳入保险范围，实行全覆盖；失业保险努力探索保生活、促就业和防失业三位一体的新机制；工伤保险与国际接轨跨上一个新台阶。同时，广州各项社保待遇增幅明显，切实保障了民众基本生活需要。这一阶段，社会保险制度被真正确定为一项基本社会制度，其改革动力在于秉持以人为本的核心价值理念，使广大人民共享经济社会发展成果。

经验：探索示范敢为人先

毫无疑问，广州社会保险改革２５年取得的成就是巨大的：社保制度从无到有，政策体系日趋完善，覆盖范围不断扩大，待遇水平逐步提高，多项工作走在全省、全国的前列，为全省乃至全国社会保险制度建设提供了宝贵经验。

坚持理念先行。理念是指导行动的纲领。广州市委、市政府在以人为本理念的指引下，做出了一系列促进社会保险发展的重大决策。２００６年，市委主要领导提出了就业和社会保障工作是民生之本、公平之器、和谐之基、稳定之策的新定位，广州市确立了建立覆盖全体城乡居民的社会保险保障政策体系和建设共享型社会保险保障体系的新目标，出台了惠民６６条、补充１７条等新政策，广州社会保险制度建设迈入了健全完善的快速发展新阶段。广州社会保险显现出作为一种基本的社会制度安排的特色，开始从一种局部工作走向全社会的基础性建设、走向大社会保险体系的建设。可以说，坚持理念先行，是广州社会保险改革取得巨大成就的首要条件。

践行政府责任。广州在社会保险改革过程中，正如２００６年市政府主要领导所坚定要求的想办法解决好广州老百姓的社会保障问题，想方设法谋划，充分践行政府在社会保险上的责任。在覆盖范围方面，特别是针对困难企业退休人员、城乡居民等弱势群体参保难的问题，积极出台政策，并通过政府资助等方式，将其纳入社保体系；在待遇享受方面，成功构建了共享经济发展成果的待遇调整保障机制；在服务管理方面，不断加大投入，完善公共服务体系，实现有效管理、高效服务。可见，政府责任的落实，是广州社会保险改革得以快速推进的关键因素。

敢于先行先试。广州市在不断完善社会保险制度体系的过程中，始终坚持先行先试，在制度体系、制度衔接和经办服务等多方面，因地制宜地进行了全省、全国领先的探索和尝试。如：率先探索由政府借资解决困难企业退休人员参加医疗保险的问题；率先解决早期离开国有集体企业人员的社保问题；率先落实预防优先、监控危害、保障健康的工伤预防新理念；率先将外来工纳入生育保险范围并享受同等待遇；率先开展跨省异地就医合作；。这些率先的制度和工作探索，形成了鲜明的广州特色。可见，敢于创新是广州社会保险改革走在全省、全国前列的核心要素。

广州社保２５年的发展，为全省、全国社会保险事业的发展探索出了众多的经验，也探索出了具有重要参考意义的发展路径。

展望：整合机制均等共享

经过三十余年经济的快速发展，中国的改革开放取得了巨大的成就。今日之中国，已经迈入一个具有新的战略目标与战略任务的新时代。这个伟大的新时代将是一个高度关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的时代。社会保险必然由维护稳定、促进经济发展的工具转变为维护公平正义、实现均等共享、增进社会文明的基本社会制度。广州，作为改革开放的前沿阵地，在经济发展方面的成就举国瞩目。今日之广州，理当在社会建设与民生保障与民生发展方面迈出更大的步伐，为全国提供更多的经验，作出更大的贡献。在这种大的历史背景下，为顺应加快转变经济发展方式，实现包容性增长，增进民生福祉，实现幸福广州的美好愿景，广州社会保险大有可为。

整合制度，构建一体化社会保险政策体系。整合现有社会养老保险政策与制度，形成城镇企业职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险两大政策与制度体系；整合完善基本医疗保险政策与制度，探索城乡居民一体化的医疗保障制度；建立保障生活、预防失业和促进就业三为一体的失业保险制度；进一步完善工伤保险和生育保险统筹政策。过去的制度多具有分门别类的特点，针对不同的人群制订了不同的制度，从而在公平性等方面产生了一系列问题。制度的整合既是完善已有制度的的基本路径，也将成为一下阶段社会保险发展的重要推动力。

注重公平，实现社会保险均等共享之基本目标。公平是社会保险的核心价值诉求。社会保险发展已经从重视制度建设过渡到重视参保人权益的阶段。所谓重视参保人的权益，即重视参保人的参保权利和待遇水平，重视社保的可及性、可获得性和均等化，以最终实现社会保险保障起点公平、过程公平和结果公平。首先，在政策上要完善全民社保，并在此基础上，加强社会保险参保的强制性，建立起长效扩面机制，实现社会保险从政策全覆盖到参保对象全覆盖。其次，为了让人民群众及时分享经济社会发展成果，社会保险待遇水平应根据经济发展、物价变动等情况逐步提高，并不断缩小制度间、地区间、人群间的待遇水平差距，提升待遇保障水平的均等化程度。社会保险公平性的提高既是社会保险作为基本的社会制度的内在要求，也是解决一次分配中巨大的贫富差距引起的众多问题的重要手段。

明确职责，完善责任共担机制。社会保险体系，是一个政府、个人、家庭、企业和整个社会承担起各自责任的责任分担体系。广州市未来社会保险发展的进程中，需要我们，第一，进一步明确政府责任。尤其是很多历史责任已经成为困扰社会保险改革发展的重要因素，必须找到分化历史责任的路径，另外在弱势群体参与社会保险上，政府应承担主要责任。第二，明确企业的责任，企业必须依法参保。第三，明确个人责任，个人只有履行了缴费的义务才能享有相应的待遇。第四，在明确政府、企业、个人责任的同时，积极引导社会各界分担相应的社会保险责任。明确职责，完善责任共担机制既是社会保险制度得以实现其功能的基本保障，也是社会保险体系可持续发展的必要要求。

多管齐下，提高社保基金支付能力。随着社会保险制度类型的增多和覆盖面的快速扩大，社会保险的基金支付能力成为核心的问题。特别是，老龄化的快速到来及城镇化的快速发展给社保基金支付能力带来巨大挑战，对此，我们必须及早谋划应对策略。首先，通过加大财政投入和扩大社保基金筹资渠道的外部输血方式增加积累。其次，通过建立社保基金风险监控预警系统、加大社保基金风险金投入等方式增强抗风险能力。再次，增强社保基金的内部造血功能，研究探索基金增值保值渠道。同时，加强社保基金监管，控制各类风险。社会保险是一种社会风险的经济处理手段，基金支付能力与社会风险程度的同步适应是社会保险发展过程中一项核心的工作。

结语

回首过去，广州社会保险的发展有很多具有划时代意义的创新和特色值得总结和研究；展望未来，广州社会保险发展还有巨大的空间和潜力，也需要进一步的努力和探索。在党和政府日益重视民生并以保障与改善民生作为根本职责和核心使命的时代大背景下，广州社会保险必将取得更大的突破，为建设和谐广州，建设幸福广东做出更大的贡献。

作者：中山大学社会保障研究中心主任、教授申曙光

惠及民生、富有特色的发展之路

广州社会保险改革发展回顾与展望

广州社会保险从国有企业退休费社会统筹起步，经过２５年改革创新，今天已构建起在全国具有领先水平的全民共享型社会保险体系，实现了跨越式发展，为广州经济社会全面协调可持续发展，增进民生福祉做出了重大贡献。

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