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钟金玲：非政府组织参与居家养老的优势、问题与对策
【导读】:非政府组织凭借其独特优势,在居家养老服务体系的构建中发挥着重要作用,有效弥补了政府和市场在养老领域的滞后与不足,对居家养老模式中的非政府组织进行主体分析逐渐成为研究的热点问题。
非政府组织凭借其独特优势，在居家养老服务体系的构建中发挥着重要作用，有效弥补了政府和市场在养老领域的滞后与不足，对居家养老模式中的非政府组织进行主体分析逐渐成为研究的热点问题。分析了非政府组织参与居家养老的优势和意义，并就其实践过程中存在的问题进行了探讨，最后总结提炼了完善非政府组织进一步参与居家养老模式的对策建议。一、问题的提出在社会转型和人口老龄化的背景下，我国传统的养老模式受到了严重冲击。一方面，传统的家庭养老功能因受现代化进程加速、家庭规模缩小、人口结构变化等多重因素影响而不断削弱；另一方面，机构养老也因存在运行成本高、养老资源不足、老年人精神压抑等问题，使得该模式存在发展困境。因此，在家庭养老、机构养老均无法很好地满足当下老年人需求，社会福利社会化的进程不断加快的情况下，一种新的养老模式——居家养老由此产生，且凭借其有效整合社会资源、成本相对较低、符合我国文化传统和老年人生活习惯等优势，越来越成为当前我国养老的主流模式，对传统家庭养老模式进行补充与更新。鉴于居家养老服务的公共物品性质，无法由政府抑或营利性组织实现单方完全供给。而基于福利多元主义、合作主义模式、第三方管理等理论所作出的论述，非政府组织参与居家养老模式具有其合理性和必要性。非政府组织因其自身所具有的独立性、非营利性、志愿性和公益性等特性，在提供居家养老服务方面享有独特优势，在居家养老服务体系的构建中发挥着重要作用，有效弥补了政府和市场在养老领域的滞后与不足。因此，对非政府组织参与居家养老模式进行主体分析，探究其优势、存在的问题，并试图提出相应的对策建议，能够更好地完善非政府组织的参与机制，提高老年人的社会福利，推动养老服务的社会化发展，对于当前我国养老问题的理论探讨和实践探索，具有重要的理论价值和现实意义。二、非政府组织参与居家养老的优势“居家养老”概念最先由西方国家提出，是家庭养老和社会养老的有机结合，是依托社区，由社会提供养老服务，把社区养老延伸到家庭的一种社会化养老模式。即以家庭为核心、以社区养老服务网络为外围、以养老制度为保障的居家养老体系，也被称为“没有院墙的养老院”。更进一步说，它综合运用社会网络与现代化信息技术，是融合家庭、个人、国家、社区、非政府组织和市场共同参与的一种多元养老体系。非政府组织最早产生于西方资本主义国家，然而，该概念在今天，已远远超出了早期的内涵和范畴。学者詹姆斯·P·盖拉特、川口清史、康晓光等均对非政府组织作过定义，概念虽使用频繁，但学术界对于其确切内涵却未能形成共识。对于“非政府组织”概念的理解，应建立在对其特征的理解基础上，这里强调的即为非政府组织所具有的正规性、独立性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等六个基本特征。因此，莱斯特·M·萨拉蒙教授所认为的：非政府组织为“具有自我管理能力的数量众多的私人组织，该组织的使命并不是将利润分配给股东、董事，而是致力于在政府部门之外追求公共目标”[1]，较好地涵盖了这六个特性，笔者认同其上述的表述。因此，非政府组织参与居家养老，即指在居家养老服务保障体制中，非政府组织依法通过相应途径，并以多种方式，结合其优势特长，充分发挥其独特的功能作用，参与居家养老管理并提供相关服务，协助家庭、政府等主体共同推进新型居家养老服务工作，完善居家养老服务体系，从而不断增进社会和公众养老服务的行为，为广大老年人群体创造并提供良好生活状态的一种方式。非政府组织参与居家养老具有其独特的优势。(一)弥补政府不足，提供多元服务由于居家养老服务的公共物品性质，政府作为该类服务的提供主体，就不可避免地存在着高成本、低效率、负外部性等问题，进而导致“政府失灵”现象的产生。而经济社会的多元快速发展，同时带来了老年人生活理念和方式的不断更新变化，对养老服务由此也呈现出多样化需求。在此条件下，政府因其自身存在的种种局限性，难以满足多元化的居家养老服务需求，对于广大老年人群体的多元需要也无法较好地实现。相较于政府，非政府组织在这些方面则有着明显的比较优势，能够较好地补足。非政府组织不同于政府，它能够以更为弹性的方式，在较小的范围内灵活开展活动、提供服务，为特定群体提供必需的公共物品，以填补政府公共服务上的缺陷。[2]。因非政府组织独立于政府管理体系之外，其组织的管理、运作透明程度更高，更加注重对于社会责任的承诺履行，进而有利于提高其效能的发挥。因此，非政府组织介入养老服务中，有助于分解老年人差异化需求村政府的承压，弥补政府提供的不足，以多元的供给主体和服务提供，促进养老保障社会化的实现，进而凭借自身的组织专业化优势更好地满足老年人不断变化的福利需求。(二)补偿契约失灵，完善养老体制除了“政府失灵”，居家养老模式的推行还可能面临“契约失灵”的风险。对此，汉斯曼认为，受“非分配约束”的影响，若是由非政府组织来提供商品或服务，会减少“契约失灵”现象的发生，原因在于：受“非分配约束”制约，非政府组织在提供居家养老服务时，尽管有能力降低服务质量，但其所获利润不能参与个人分配，因而在很大程度上减少了非政府组织在提供居家养老服务时机会主义行为发生的动机，进一步保护了老年人的利益。[3]从另一层面来看，非政府组织参与居家养老模式，作为其中重要的服务提供主体之一，不仅有利于补偿“契约失灵”，非政府组织还以其独特的功能优势，在社会的养老保障体系中扮演着不可替代的重要角色，与政府、市场、家庭、个人等主体共同为提供养老服务发挥作用，从而更进一步完善了社会养老体制。(三)减轻养老负担，提高服务效率政府、市场、家庭、社区、个人及非政府组织等参与居家养老，形成了提供服务模式主体的多元化，使职能分工被多部门分解。对于政府，非政府组织的参与大大减轻了财政的负担；对于家庭，也使其突破了过去的资金来源机制，节约了家庭支付养老活动的开支；而对于社会，则更多地吸引了丰富的人才技术，并带动着相关产业的发展。可以说，非政府组织的介入，大大减轻了各主体的养老负担，同时也为经济社会催生着更大的效益。此外，非政府组织所具有的非营利性、独立性、志愿性与公益性等特征，与政府组织运作的考虑基点及市场运行的效率准绳有着严格的区分，其能够较好地将政府机制与市场机制结合起来，在提供居家养老服务时，既能够避免官僚主义弊端、寻租等问题的出现，也能解决生产效率低下、市场竞争过度所引发的问题，能够提高服务质量，完善服务项目，规范服务行为，有助于实现公平与效率的统一，从而以更低的成本，实现提高服务效率的目标。(四)整合社会资源，提升福利水平非政府组织能够整合社会福利服务，提高老年人福利服务的供给效率，满足不断变化着的老年人需求，它能在政府、市场和非正规部门之间起桥梁中介、协调和沟通的作用，不但能缓解各种社会矛盾，而且能为不同的部门提供合作的机会，整合不同部门的社会福利资源，优化组合，使各方获得最大效益。[4]其优势首先体现在整合资金方面，冈非政府组织与各主体间存在着良性的互动关系，非政府组织已然成为政府与社会各层面之间进行沟通与交流的桥梁，日渐多元化的资金来源，不仅为居家养老服务的可持续发展提供了坚强的保障，更为重要的是，它也使得资金的提供机制不断实现着优化转变，降低了服务持续供给的风险。这种资金来源的多元化，同时也缓解了我国人口老龄化所带来的资金入不敷出问题。[5]其次，非政府组织有着强大的社会动员功能，利用其自身特有优势，借助宣传舆论、示范带动等方式途径，使社会各方参与到居家养老服务中来，吸引更多的人力资源，弥补国家在养老服务方面的不足。此外，随着社会经济的不断发展，非政府组织的分工逐步向精深细方面演进，专业水平也呈不断上升趋势，有利于为居家养老提供更专业的护理服务和更灵活的项目化运作，进而提高老年人的生活质量，提升社会福利水平。
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