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改革开放后的社会保障制度变迁
【导读】:社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，社会保障制度是否完善已经成为社会文明进步的重要标志，由国家通过国民收入分配和再分配实现。社会保障体系是否健全，这方面的法制是否完备，对国家的经济发展和社会稳定，会产生直接的影响。
制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，社会保障制度是否完善已经成为社会文明进步的重要标志，由国家通过国民收入分配和再分配实现。社会保障体系是否健全，这方面的法制是否完备，对国家的和社会稳定，会产生直接的影响。一、社会保障制度变迁的进程开放30年来，我国社会保障制度的变迁大致经历了三个阶段：1.“保险”与“社会保障”并举的改革探索期（1978—1993年）。1985年前的改革开放初期，社会保障并没有被摆上议事日程。这一阶段主要是维持、巩固和完善原有“企业保险”制度模式。1985年社会保障改革被提上日程，并确定要改革和建立新的社会保障制度，重点放在建立社会保险制度上。于是，1986年中国颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。决定改革国营企业的劳动用工制度。自1986年10月1日起，国营企业在新招收工人中普遍推行劳动合同制，同时为合同制工人建立社会保险制度，以解决其退休和失业保险（当时叫待业保险）问题。即所谓的“新人新制度，老人老制度”，试图依靠“新人”规模不断扩大，让留在旧制度的“老人”随时间推移逐年减少，最终用新制度取代旧制度。2.全面建立社会保障制度阶段（1994—2000年）。1994年，中央有关部门根据《中共中央关于建立社会主义经济体制若干问题的决定》（1993）做出的中国社会保障的范围、制度模式和体制框架等一系列规定，全面开启了由“企业保险”向“社会保障”制度模式转变的改革。1995年，国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》具体确定“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案，确定“统账结合”是中国城镇企业职工基本养老保险制度改革的方向。1997年，国务院又颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从三个方面强调实行统一制度，即统一企业和个人缴费比例、统一个人账户规模和统一养老金计发办法。1998年颁布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，1999年颁布了3个条例，即《社会保险费征缴条例》、《失业保险条例》和《城市居民最低生活制度条例》。至此，我国的社会保障制度的基本框架已经建立。3.2001至今，社会保障体系完善阶段。针对出现的新问题，2000年国务院颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，并决定从2001年7月开始在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点工作。辽宁试点的核心内容是将一直“空账”运行的个人账户“做实”，实行真正的“半积累制”。目标是建立独立于企业、事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。2006年中共十六届六中全会明确提出到2020年建立覆盖全民的社会保障体系，2007年中共十七大报告再次提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，十八届三中全会决定提出要建立更加公平可持续的社会保障制度。这些都标志着中国社会保障制度建设进入了一个新的历史阶段。二、社会保障制度变迁取得的成就及存在的问题回顾过去的三十多年，中国的社会保障制度从无到有、从小到大、从弱到强、从窄到宽，取得了突飞猛进的发展，社会保障制度框架基本形成。在城镇，我国已经基本建立了养老、医疗、失业、工伤和生育保险等五项社会保险制度，并且已经全面实施了最低生活保障制度；在，我国正在全面推进最低生活保障制度，努力探索养老保险制度，不断加快新型合作医疗改革试点的步伐。中国社会保险覆盖范围不断扩大，筹资渠道逐步拓宽，基金支撑能力显著增强，享受社会保障待遇的人数迅速增加。五项社会保险的参保人数年均增幅达到7%，五项社会保险基金收入年均增幅达到20%左右。中国在20世纪90年代初确立的统账结合制度是制度的一个创新，它试图将传统的现收现付制和积累制二者结合起来，既考虑到了责任和社会共济性，又考虑到了个人责任和财务可持续性，理念是超前的，思路是正确的。但在实际运行过程中也产生了许多新的矛盾和问题，突出表现在以下几个方面：1.社会保障制度各个层次之间缺乏有机的联系。无论是在缴费率还是替代率等方面，各个支柱缺乏统筹协调，“第一支柱”个人社保费的缴费率过高，“第二支柱”的企业年金发展缓慢。按照当前的制度，越是需要社会保障的弱势群体反而越因为负担不起社会保障而无法享受到社会保障。另外当前农村社会保障制度还处于探索阶段，还没有形成有效的制度模式，各地的发展也极不均衡。2.统账结合的制度模式长期存在空账运转，使得半积累制无法落实。原本“统账结合”制度所设计的个人账户本应承担起养老金积累的责任，但实际运行中个人账户并没有实现必要的资金积累。因为现实缴费实际上承担着所有离退休人员的历史债务责任，没有代际之间的差异，社会统筹的养老金将继续向个人账户基金大量透支，导致个人账户长期“空账”运行。当前“统账结合”已蜕变为养老金的一种计发办法，“统账结合”制度设计的初衷难以实现。3.社会保障法制不健全。现行的社会保障基金的筹集、管理与使用缺乏应有的法律保障，所制定的只是一些行政法规和部门规章，这种立法的低层次状况不仅导致我国社会保障法律规范的强制力低，而且也导致现行法律往往更多注重部门利益和地方利益，造成各部门之间立法的矛盾和各地方立法的不协调，最终导致各地社会保障的做法难以统一。三、未来社会保障制度变迁的方向及措施未来我们要在一个十几亿人口的大国实现全民覆盖的社会保障制度创新，需要我们有更多的智慧和努力去实现。1.加快社会保障的立法进程。尽快把成熟的经验和做法上升为法律，加强法制建设，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，为社会保障事业发展提供法律依据，推动社会保障事业的健康有序发展，解决现行制度中的分立现象和“碎片化”造成的不公平问题。实现社会保障制度的公平性、便捷性和可持续性。2.对统账结合制度进行结构式改革。建立覆盖城乡的社会保障体系，逐步将各类人群纳入覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽保。在城镇，应当继续完善养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度，逐步把各类职工和灵活就业人员都纳入覆盖范围，同时抓紧建立城镇居民医疗保险和农民工社会保险制度，加紧研究制定城镇没有参加养老保险的困难集体企业和无工作老年人的基本生活保障办法。在农村，应当全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗，探索农村社会养老保险制度，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系。当前，要特别注意解决被征地农民的就业和社会保障问题，做到即征即保，确保他们的生活水平不因征地而降低。3.完善社保基金的管理，严厉惩处保险欺诈行为。首先，建立信息联网，健全养老、失业、医保信息监控体系，对异常数据进行监控、分析，采取宏观与微观、常规与突击、全面与重点等方法，提高监管水平和效率。其次，大力推广举报制度，将政策执行过程置于全社会的监督之下，营造全社会打击骗保氛围。再次，加大处罚力度，发现一例，查处一例，决不手软，让“骗保硕鼠”无处藏身。此外，社会保障是一项技术性、专业性非常强的事业。需要大批熟悉政策、精通业务的高素质管理人才（如精算师、基金管理人和基金投资人等）和一支既有理论和政策水平、又有实际操作能力的干部队伍，应当加强这类专业人才和干部队伍的教育与培养，保证新的社会保障体制的有效运作，更好地行使社保机构的管理职能。
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