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完善企业年金税优政策 扩大居民当期消费
今年是中国建立企业养老补充保险制度（后改为企业年金）20周年，企业年金制度实施税优制度10周年。20年来，伴随着经济高速增长，中国社保体系发生了巨大的变化。但企业年金作为多层次社保体系的第二支柱，与第一支柱和企业的现实需求相比，存在的差距很大，严重影响了构建多层次社保体系，不利于建立消费信心和扩大内需。中国企业年金发展滞后固然是多种因素造成的，但税优政策不统一和不完整所产生的制约作用越来越明显，尤其是个人缴费前端征税的政策对抑制企业年金的发展也越来越明显。 大力发展企业补充保险和医疗补充保险，可建立消费信心，稳定消费预期，退休收入多元化，提高退休生活品质，扩大居民当期消费，有利于拉动内需和促进增长方式的转变。 企业年金发展的三个阶段及其特征 20年来的企业年金发展可分为3个阶段，企业年金基金积累曲线可视为观察企业年金制度发展与税优政策互动关系的一个重要窗口。 第一阶段为1991-2000年，这是“政府推动阶段”。1995年国务院颁发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》规定，企业可根据本单位经济效益情况，为职工建立补充养老保险；1995年劳动部印发的《关于建立企业补充养老保险制度的意见》规定了企业补充保险的细则，介绍了大连、上海、美国和日本建立企业补充保险的情况；1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确在国家政策指导下要大力发展企业补充养老保险，上海和深圳等一些发达地区据此出台了地方试点性质的政策文件，对补充养老保险给予程度不同的税收优惠，铁道、邮电、电力、交通、金融等10多个行业先后建立了补充养老保险。中央政府发布的上述3个文件发挥了作用，企业年金基金积累从无到有，到2000年基金累计达259亿元。 第二阶段是2000-2003年，这是“税优试点阶段”，其标志性事件是2000年国务院发布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》对辽宁等试点省份制定的4%税优政策。税优试点对企业年金发展注入了新的生机，到2004年基金积累达493亿元。 第三阶段是2004-2009年，这是“政策推动阶段”，其标志性事件是2004年两个试行办法的颁布。2004年企业补充保险主管部门——原劳动和社会保障部发布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，首次将传统的企业养老补充保险规范为完全积累的DC型信托制模式，对完全市场化运行模式给出了基本框架，并对企业和个人的缴费比例上限做出了规定：企业缴费比例不超过其上年度职工工资总额的8.3%，企业和职工个人缴费比例合计一般不超过本企业上年度职工工资总额的16.6%. “政策推动阶段”主要有两个特点。一是“税优政策推动”。两个“试行办法”标志着中国现代企业年金制度的正式确立和与国际接轨，极大地激发了各省建立企业年金的积极性，在2003年“国税通知”的授权下，2004年掀起了地方企业年金税优政策的高潮，到2008年财税部门在全国范围正式实施4%税优政策时，已有31个省份自定了税优政策，地方性税优政策覆盖全国，推动了企业年金较快扩张，基金积累从2004年的493亿元发展到2008年的1911亿元。二是“配套措施推动”。主管部门相继出台了近20个配套措施，政策法规不断完善，为企业年金健康发展提供了制度保证。例如，制定了企业年金基金管理运作流程和企业年金基金账户管理信息系统规范，下发了关于企业年金基金证券投资有关问题的通知、关于企业年金基金银行账户管理等有关问题的通知、关于企业年金基金进入全国银行间债券市场有关事项的通知、关于企业年金方案和基金管理合同备案有关问题的通知，出台了企业年金基金会计准则等，从而形成以开户流程、运作流程、受托人规定等细则为补充的企业年金整体运作框架。此外，2005和2008年进行了两次认定工作，共有49家企业年金基金管理机构获得了61个资格认定，推动了年金市场的发育和成长，并顺利地完成了过渡计划。 与前两个阶段相比，第三阶段在短短五六年里企业年金基金资产翻了两番。说明地方性税优政策“弥补”了中央税优政策供给不足的缺陷，一系列相关配套政策的密集出台“弥补”了中央统一税收政策缺位的缺憾。这“两个弥补”既是“政策推动阶段”的两个经验，同时也从另一个角度给人们两点启发：一是虽然地方性税优客观上助推了企业年金的发展，但呈现某种混乱和严重“碎片化”现象，税优比例不统一，税优结构不一致，绝大部分仅规定企业缴费享有税优，进而导致地区间发展失衡和制度不公平；二是有些配套措施迟迟没有制定，受制于全国统一税优政策的缺位。 □中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文 地方税优政策推动与国家统一政策滞后 国务院2000年发布了辽宁省试行4%税优试点的文件之后，截至目前，据初步统计，包括1997年上海出台的企业补充保险的税优规定，全国共有31 个省级人民政府发布了税收政策文件。其中，21个省份对企业年金税优比例做出专门规定，10个省份在其基本养老保险实施意见中规定了企业年金的税收比例。在这31个省份中，只有1个省在其文件中没有明确税优比例（河南），有16个省份规定的企业缴费优惠比例是4%，8个省份是5%，2个省份是6%，2个省份是8.3%，1个省份是12%，2个省份是12.5%.除西藏、江苏和湖北在缴费比例中规定了个人缴费税优外，其他省份制定的税优均指企业缴费。地方性税优覆盖率如此之高（96.7%），是推动企业年金发展主要动力之一。然而，地方性税优政策非常不规范，比例相差悬殊，大致存在5个档次，且最高档是最低档的3倍；另外，时间分布很不均衡，2004年当年比较集中，共有10个省份，2004年之前有5个省份（含1997年之前的1个），2005年之后有 16个省份。 与地方政府积极性形成较大反差的是，国家统一税优政策基本处于被动和彷徨状态，只是对地方税优政策的纷纷出台表示允许，直至2008年才在全国范围明确4%比例的税收政策。这在税优政策观念变化中可看出其大致演变脉络：2003年认可试点省份4%→2006年认可各省自定比例→2008年明确全国范围4%→2009年全国范围提高到5%.2009年提高到5%，既是对《企业所得税法实施条例》的贯彻执行，也是国家财税部门面对金融危机的一个举措。国资委虽然不是制定税收政策的部门，但其颁布的文件对央企具有约束力和影响力。国资委2005年8月和2007年9月颁发的两个文件的主要精神是强调执行 4%税优比例，同时强调央企缴费不能超过8.3%，这可视为是对超额缴费现象的严厉批评。 地方税优政策“碎片化”及其推动作用 第三阶段各省纷纷制定税优政策固然是两个试行办法激励的结果，但不可否认的是，中央政府认可和授权也起到了决定性的作用，进而掀起地方税优政策出现两次高潮。第一次是2003年国家税务总局发布的“国税通知”，该文规定“按国务院或省级人民政府规定的比例或标准缴纳的补充养老保险”，首次对地方政府自定政策认可和鼓励，于是17个省份颁布了税优政策；第二次高潮是2006年财政部颁发《企业财务通则》，规定“所需费用按照省级以上人民政府规定的比例从成本（费用）中提取”再次促使11个省份出台了地方税优政策，使税优政策覆盖全国并占统治地位。 中央政府对地方政府的授权和放权为促进发展企业年金创造了较大的空间和宽松的氛围，在一定程度上满足了企业年金的发展要求。然而，中央统一税收政策出台之所以严重滞后，没有成为促进企业年金发展的主导因素，是因为中央政府没有一个完整和长远的企业年金发展战略，没有一个既定的税优政策目标，始终处于迟疑、犹豫和观望之中。中央税收政策行为的这种“双面性”影响了职工和企业参与建立企业年金的积极性，损害了企业年金的公信力，是年金制度整体处于低迷徘徊状态的主要原因。 四个测度指标存在巨大差距 20年来，虽然中国企业年金制度框架已初步形成，年金市场得以初步建立，但在中国多层次社保体系中，企业年金还远未承担起第二支柱应有的作用，在一定程度上影响社保体系整体建设。企业补充保险的测度指标很多，但无论用哪个指标来衡量，中国企业年金的现状均与很多国家存在巨大差距。 企业年金计划参与率。参与率又可分为企业参与率和就业人口参与率。中国建立企业年金计划的企业为3.3万户，全国各类企业共计325万户，企业参与率仅为1%.中东欧转型国家建立多支柱社保制度的时间几乎与中国相同，但企业年金的发展速度却远快于中国。例如，捷克建立职业年金的企业参与率是45%，匈牙利是31%，芬兰是8.7%.与发达国家相比，中国的差距更大。德国的企业参与率高达64%，美国是46%，英国是47.1%，爱尔兰是42.9%，意大利是10.6%.英国就业人口参与率高达59.1%，美国为57.7%，而中国仅为1.3%. 企业年金资产比重。中国企业年金资产不到GDP的 0.6%，而基本养老保险基金资产为GDP的3.2%.相比之下，全球企业年金总量29万亿美元，占全球GDP高达38%，基本社保基金大约是5.4万亿美元，占全球GDP的7%.其中，OECD成员国企业年金资产平均占GDP的78.9%，而基本社保基金仅占14.5%；与新兴市场相比，中国的差距也越来越大。波兰建立企业年金的时间与中国差不多，但企业年金发展迅速，从1999年资产占GDP的0.3%上升到2007年的13.7%，而社保基金仅为 0.3%. 企业年金替代率。中国企业年金在退休收入中的替代率不到1%，可以忽略不计；中国退休人员的收入主要依赖基本养老保险的给付。而OECD的30个成员国平均高达9%（基本养老保险平均替代率是59%），基本保险与企业年金替代率合计达68%；其中，22个成员国基本养老保险与强制性企业年金二者合计的替代率为66%；英国自愿型企业年金替代率接近40%，而基本养老保险替代率仅为30.8%；美国自愿型企业年金替代率也接近40%，其基本养老保险替代率为38.7%.从图中可以看出，企业年金替代率越低的国家，其基本保险的压力就越大，替代率的要求就越高。 企业年金资产占资本市场的比重。国际经验显示，企业年金越发达的国家，资本市场就越发达。目前，中国已跃居全球新兴资本市场第一位，全球资本市场第三位，但企业年金却只占总市值的0.3%，与资本大国的地位很不相符，与发达国家相差几十甚至上百倍。2007年，在10个发达国家中，养老金占其总市值的40%；16个中东欧转型国家和拉美新兴市场中，养老金资产占其总市值的31.7%，其中，匈牙利从2002年的0.9%上升到2007年的 16.9%，秘鲁从1996年的4.2%上升到2007年的14.1%，波兰从1999年的0.6%上升到2007年的6.4%. 从另一个角度看，中国资本[4.60 0.00%]市场需要企业年金。因为企业年金基金是游离于缴费者和企业之外长达几十年的长期资本，而非短期投机资金。虽然企业年金基金的唯一目标是保值、增值，但作为资本市场上最重要的机构投资者之一，企业年金基金的投资管理人无疑是促进资本市场健康发展的长期机构投资者。 多层次社保体系严重失衡 近20年来，中国社保体系依然主要依靠第一支柱，多层次社保体系框架处于严重失衡状态。第一支柱和第四支柱几乎承受着全部压力，国家和个人的负担过大，而其他3个支柱则没有承担起相应责任，尤其是第二支柱几乎形同虚设。例如，发展医疗第二支柱可扩大城乡居民医疗保险“第三方支付”的比重，减少患者的自费负担，尤其在农村，“大病致贫”和“大病返贫”现象较为普遍。 党的十四届三中全会确立了“建立多层次的社会保障体系”制度目标。但是，近20年来，中国社保体系依然主要依靠第一支柱、多层次社保体系框架处于严重失衡状态。中国社保体系“瘸腿”现象则十分严峻： 零支柱是来自一般税收的养老补贴性质的普惠制度，至今在全国范围还没有建立起来一个统一完整的制度，但很多城市已纷纷建立起地方政策，碎片化情况严重，不利于劳动力空间有序分布和合理流动。 第一支柱是强制性基本保险。养老和医疗保险近年来发展迅速，为构建和谐社会和抵御金融危机作出了巨大贡献，但同时也应看到，在医疗保险制度中，参保人自费负担过高；养老金收入来源单一化现象长期难以改变，第一支柱承担着几乎全部责任，财务压力较大，退休人口的收入来源主要靠这个支柱，今年已是养老金连续上调的第六年，养老金水平比6年前提高了一倍多。第一支柱之所以承受如此压力，与第二支柱严重滞后有较大关系。 第二支柱是自愿型企业补充养老保险和补充医疗保险，相比之下，第二支柱远远落后于第一支柱，发展严重滞后。2008年底建立企业年金的覆盖人数1038万人，仅占参加基本养老保险2.2亿人的4.6%，与发达国家和新兴市场相比差距甚大。 第三支柱是商业养老保险，发展存在较大空间。虽然第三支柱发展水平地区间很不均衡，但近几年来得到了长足发展。第三支柱创新和行业推进力度较大，政策跟进较为迅速。 第四支柱是个人预防性银行存款。中国储蓄率是世界之最，从1998年的37.5%上升至2007年的49.9%，2008年已高达51.3%.过高的储蓄率与未来社保预期不确定有关，例如，就城镇医疗制度来说，参保人（或受益人）就诊自费比例平均高达48%，其中城镇职工医保制度的自费比例为 30%，城镇居民医保制度的自费比例50%，新农合的自费比例高达62%. 企业年金应为转变增长方式做出贡献 这次金融危机给中国很多启示。其中，大力发展企业年金，以建立消费信心和扩大内需，应该是一个主要启示。 企业年金严重滞后不利于启动消费和转变增长方式。此次金融危机显示，转变增长方式迫在眉睫。但由于退休人员的退休收入主要来自基本保险制度，来源结构单一，替代率难以大幅提高，同时，由于医疗费用难以分散化，基本医疗保险压力很大，储蓄率从1998年的37.5%上升至2007年的 49.9%，2008年已高达51.3%.储蓄率过高，既与几千年的儒家传统文化等其他因素有关，也与养老保险社保体系各支柱之间负担分配不尽合理、未来预期具有不确定性有密切关系。大力发展企业补充保险和医疗补充保险，可建立消费信心，稳定消费预期，退休收入多元化，提高退休生活品质，扩大居民当期消费，有利于拉动内需和促进增长方式的转变。 企业年金严重滞后不利于弥补企业养老保险待遇偏低和提高老年群体消费水平。十几年来，企业、公务员、事业单位养老金水平形成3个台阶，且差距逐年拉大，这不仅制约了老年群体的消费能力，不利于启动内需，甚至成为影响社会稳定的因素。例如，1990年企业人均年离退休费为1664 元，事业单位为1889元，公务员为2006元，事业单位和公务员仅分别比企业高出13.5%和20.6%.2005年，企业仅提高到8803元，而事业和单位公务员则分别提高到16425元和18410元，分别比企业高出86.6%和109.1%.2010年已是第六年连续上调企业养老金，企业人均离退休费每月已超过1200元，但与事业和公务员相比还是存在较大差距。尽管企业退休待遇水平偏低是许多原因造成的，但企业年金制度的补偿机制缺位也是主要原因之一。来自网络
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