我国自然灾害资金保障体系的制度框架设计

　　受种种复杂因素影响，近年来我国各类自然灾害频发。仅以2010年为例，就相继发生了青海玉树地震、西南大旱、波及全国东南西北的洪涝灾害、舟曲特大山洪泥石流地质灾害等重大灾害。

　　我国自然灾害资金保障体系的制度框架设计

　　文·冯俏彬

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　　受种种复杂因素影响，近年来我国各类自然灾害频发。仅以2010年为例，就相继发生了青海玉树地震、西南大旱、波及全国东南西北的洪涝灾害、舟曲特大山洪泥石流地质灾害等重大灾害。相应地，各级政府用于处置这些事件的花费也一次比一次多，下面是我们通过公开媒体和网络收集到的一些数据：

　　2008年南方雪灾期间，仅中央财政就支出了27亿元；

　　2008年汶川地震：中央财政仅用于应急抢险一项就达700亿元之巨，灾后重建近7000亿元的支出中，中央财政承担了2203亿元；

　　2009年初北方旱灾，中央财政支出4亿元；

　　2010年春季，西南5省大旱，中央财政先后下达抗旱补助资金12.92亿，另外据报道云南财政投入抗旱的资金高达27.75亿元；

　　2010年玉树地震，中央财政下达用于抢险救灾的综合财力补助13亿元，灾后重建预计316.5亿元，其中中央财政承担206.5亿元；

　　2010年水灾，中央财政向有关省市下拨自然灾害生活救助资金总计20.05亿元，用于受灾群众紧急转移安置、倒塌住房恢复重建和向因灾死亡人员家属发放抚慰金等方面。

　　2010年8月7日甘肃舟曲泥石流灾难，中央财政紧急下拨5亿综合财力补助，灾后重建资金50亿元，全部由中央财政承担；

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　　仅就资金而言，以上事件有一些明显的共同点：其一，在历次突发公共事件中，财政都是主要、有时甚至是唯一的资金负担者，社会、家庭和个人的作用明显缺失；其二，相对于地方财政而言，中央财政更多地承担着应对自然灾害的资金责任，一个可见的、有规律的现象是，事态越严重、死的人越多，中央财政出手越重、越快；其三，在应急抢险资金使用中，往往支用范围过于宽泛，标准过于随意；其四，更重要的是，相关资金的使用基本上不存在一个全国范围内或特定地区范围内稳定的标准，往往因事、因地、因时而异。由于灾害频发，各地在不断实战中已形成了一整套的灾害行动步骤，灾后重建的摊子越铺越大，按人均计算的重建资金量越来越大……可以这样说，在一些地方，已形成了某种程度上的灾害逆选择，即所谓“变坏事为好事”、“化危为机”，通过灾害获得上级支持，通过灾害获得发展机会。这些在局部和个体看来不失为一个有益的选择与行动，却正在引发系统性的道德风险，不仅伤及制度，而且伤及那些潜藏于人们心底的道德与良知。

　　在笔者看来，没有人愿意看到灾害发生，没有人愿意看到一个个鲜活的生命和经年积累的财富在瞬间消逝，更没有人愿意看到灾害过后城池湮没、生灵涂炭的人间惨剧。但是，当制度的缺失扭曲了行为并导致一系列匪夷所思的现实后，制度本身的建设必须尽快提上日程。

　　构建我国自然灾害资金保障体系的基本原则：

　　风险分散，责任分担

　　鉴于自然灾害的突发性和巨大危害，一个能有力、有序、有效应对的资金体系应当覆盖减灾（Reduction）、备灾(Readiness )、应灾（Response）和灾后恢复与评估（ Recovery）的全过程。在此过程中，各个利益相关者，从政府到企业、再到家庭和个人，都应在灾害发生的不同环节承担不同的责任；此外，还要综合利用各种来源的资金，如财政、银行、保险和捐赠等，共同搭建“风险分散、责任分担”的资金保障体系，一方面将灾害风险分散到事前、事中、事后各个阶段，另一方面将资金责任分散到各个社会主体，以达到未雨绸缪、集各方之力量、尽速恢复灾区社会经济秩序的目标。

　　财政资金及其相关管理制度框架

　　财政资金的特点是公共性和强制性，其来源和使用都要求基于某种公共目的，实践中更强调相关政策的统一性和公平性。灾害管理中，有一部分财政资金发生在事前，即通过预算安排的各个部门的防灾减灾支出之中；灾害一旦发生，救人、抢救重要物资、抢通道路和通讯设施、恢复供水、供电等的紧迫性往往容不得政府另行筹资，此时政府资金往往作为主力、甚至是唯一的资金率先进入救灾。这在我国历次的公共事件处置上已表现得非常明显。灾后恢复重建方面，那些因灾毁损的基础设施和公共设施——因其典型的公共性和基础性——往往也是政府资金全力进入、尽速恢复的投入对象。涉及到个人和家庭重建需要，本身就属于政府应予以保证的公共品，如义务教育、基本医疗、贫困家庭的住房重建，低收入者的就业帮扶等，财政资金自然无偿投入；但有着私人品性质的一般家庭的住房重建和中小企业恢复生产所需要的资金，财政不能全额无偿供给，往往需要采取有偿性政策金融的方式。

　　在我国，目前应急财政资金方面主要需要解决三个问题，一是应急资金准备的问题；二是中央与地方的财政救灾关系问题，三是政府针对企业、家庭、个人的灾害财政援助之项目和标准问题。对于第一个问题，处理的基本原则是：首先各级政府都应建立自己的、多层次的灾害准备金，灾害一旦发生，未超出准备金分由地方政府自己承担，超出部分由中央政府承担。对于第二个问题，要设计出报灾——评灾——中央财力补助三者之间联动机制，地方政府报灾与后期中央政府主持的评灾结果越接近者，越能得到中央政府更高比例的财力援助。对于第三个问题，则需要重新设计财政救灾的项目与标准。基本考虑是，一要增加项目，将救济与补偿范围从灾后“衣、食、住、行”为主的基本生活需要扩大到包括教育、医疗、住房等，并进一步从生命维持扩大生产恢复，如对产业损失明确相关扶持政策等。具体如下：

　　建立从中央到地方的多级应急准备金

　　为保证突发事件发生后的紧急资金需要，可考虑逐渐推动各级政府建立三级应急准备金。以中央政府为例：

　　1、一级准备：足额提取预备费。首先要按预算法的要求，按1-3%的比例足额提取预备费。其次，实行三年期滚动式基金预算，即以三年为一个周期进行动态调整，上年没有用的预备费结转到下年度使用。以2009年全国财政支出7.6万亿的基数，中央一级可保有760-2280亿的预备费,三年累计可达2280-6840亿元。这样，可保证在突发事件发生之后有超过一年以上的预备财力，即使再发生汶川地震这样的巨灾，也基本可以应对无虞。

　　2、二级准备：调整预算。一旦发生严重的自然灾害，用于灾后恢复与重建的费用往往是天文数字。为此往往需要调整预算，一方面可将治水、防灾、修建有关的经费优先下拨，另一方面也可移缓就急，将其它类似支出集中用于灾害发生地，优先办理灾区重建工程，支持灾后恢复与重建。

　　3、三级准备：发行灾后重建特别债务。在动用预备费、进行预算调整后，若资金仍然不敷使用，则可发行特别债务用于灾后重建。

　　各级地方政府层面，也应循例建立上述三级准备金。结合我国实际情况，需要同时通过部门预算、人大监督敦促地方政府足额提取预备费，严格控制预备费的非灾使用等。

　　合理化、制度化中央与地方的财政救灾关系

　　按照“统一领导、分级管理”的基本原则，灾害管理属于地方政府的事权范围。因此，灾害一旦发生，应当以地方政府为主，逐级启动相关的应急响应机制。与此相类似，资金方面也应有一条由地方到中央的清晰的启动路线。结合我国的实际情况，可从两个路径上考虑：

　　1、按灾害级别来决定资金责任归属。简言之，三、四级的突发事件以地方为主处理，财政责任主要落实在地方；二级突发事件由中央与地方共同负责，地方可承担部分财政责任，基本原则是，如果现行分税制下中央与地方财力分配的格局基本不做改变，可考虑按地方常年实际财力和全国平均水平，确定中央与地方在突发公共事件上的分担比例，原则上财力富裕的地区承担的比例大一些，财力困难的地区承担的比例小一些；对于一级以上的突发事件则以中央为主进行处置，相关财政责任由中央承担。

　　2、按所需资金的大小确定资金责任归属。灾害发生后，如应急抢险费用处于地方政府一级准备金范围内（也可测算出一个具体比例），由地方政府承担。一旦所需资金量超出准备金，则依序向上级政府请求援助。同理，省一级启动向中央政府请求援助的标准也应为是否超出了省本级准备金数量。

　　为防止道德风险，此种办法需要将地方政府的报灾准确度与上级政府的财政资助相联系，两者之间吻合度越高，地方政府越可以得到一个更高比例的资助资金，反之，则会得到一个较低比例的财政资助，从而鼓励地方政府准确报灾、善管善用上级资金。

　　3、以一般转移支付形式下达应急资金

　　由于应急事务的极端复杂性和高度的“相机决策”特点，其中部分资金往往难于事前确定出详细标准与项目，因此，上级政府宜以一般转移支付的方式下达资金，不宜详细指定资金的使用方向与用途。

　　明确制定政府财政救灾的项目与标准

　　结合当前我国的经济发展水平和政府财力状况，可增加救灾项目,适当提高救灾标准。具体如下：

　　1、针对家庭和个人

　　（1）人身救助。即对因灾死亡、失踪人员家属和重伤人员的慰问与救助。汶川地震后，中央政府首次对每名死亡、失踪人员的家属发放了5000元的慰问金，此后历次自然灾害如玉树地震、水灾都循例继续。我们的测算表明，5000元的慰问金较之于近年全国水平的年均生活费用支出略高，5年内可作为中央一级的标准固定下来。

　　（2）临时生活救助。即对因灾致失去依靠，生活陷入困境，急需抚育或赡养、养护者，对儿童、青少年、老人、身心障碍者给予的生活救助。汶川地震后，实行了两类临时生活救助措施，一是对灾民按每人每天1斤粮、10元钱的标准发放临时生活补贴，二是对“三孤”人员每人每月600元发放生活费，期限大约在3-6个月之间。需要将以上办法制度化下来，同时注意与现行社保体系的接轨，在救助期结束后随即转入当地社保体系。

　　（3）医疗和助学金。即对因灾受伤人员的医疗补贴和对因灾陷入困境的、有学生的家庭给予的补贴。现行政策是因灾重伤人员的紧急医疗费用都由政府承担，但后期费用往往无着；教育方面则主要是一次性减免相关费用。对此，一方面需要统一，另一方面需要与现行医保体系、教育制度接轨，将其作为制度固化下来。

　　2、住房恢复与重建

　　目前的政策是按房屋受损的程度给予补助，最高标准不超过6000元/每户，汶川地震以来实际执行的是20000元/每户的标准。即使如此，这种救助也是象征性的，因为仅以此资金，即使是在相对水平较低的农村，也不可能恢复和重建住房。对此，需要采用更灵活的思路和更宽广的视野，寻求制度层面的综合发力。首先，必须认识到住房具有私产性，政府不可能无偿全额供给；其次，多渠道解决灾后民众的居住问题，租房、简易过渡房、政府提供的公共住房等可纳入视野， 需要针对以上不同情况制定不同的政策。对于灾后住房重建资金帮扶，可从以下几个方面考虑，一是将20000元的政府补助标准稳定下来，发达地区可视本地情况适当调增；二是尽快建立相关的政策性金融体系，对灾民灾后建房提供长期、低息的信贷支持，可考虑的方法很多，如建立专门的住房银行，动用住房公积金发放重建贷款、或使用政府性捐赠资金进行住房贷款业务等。

　　3、对企业恢复生产经营的扶持政策

　　一是对因灾受损企业给予一定时期、一定比例的税费减免；二是由政府提供专门的恢复资金，以低息、无息贷款的方式提供给受灾企业，以助其恢复经营；三是直接的项目投资，但对于目前财政资金无法直接进入的民营企业，则可通过政府采购的方式予以支持。

　　以上政府救灾项目的制度化和标准化有利于提高应急资金需求测算的准确率，便于地方政府、灾民综合考虑灾后生产、生活恢复与重建计划，具有极其重要的现实意义。

　　要说明的是，以上所有项目，均是在中央政府层面制定统一的救济与补助标准，各地在此基础上，可根据本地情况进行调增，重要的是要形成制度，坚决避免当前救灾中的“一事一议”。在此基础上，细化项目管理流程，公开信息，提高应急资金的管理水平。

　　(三)合规性审计与绩效审计并重，赋予应急财政资金适度的灵活性

　　由于应急事务的复杂性和临时性，即使标准化财政救灾项目，也仍然会有部分资金难于事前计划或规定，如紧急抢险时发生的各类临时支出，如购置、租赁救灾设备、支付人工、生活费用等对此，主要通过后期审计加以管理。但是，由于现行以合规性为主的审计原则、方法都与应急事务之间有着天然的冲突，因此需要逐渐转向以绩效为主的新型审计，并致力于构建一种能真实反映资金使用效果的机制来履行应急资金审计职能。

　　（四）加强应急财政资金的管理

　　鉴于应急事务的紧急性和突发性，一方面需要事先从各个层面做好准备，另一方面需要事发后的高效灵活应对。如应急物资储备方面，固然要有平时的储备，也要有事发后的紧急采购与区域间的协调联动；为了保证应急资金的快速到位，一方面要建立各级财政的应急启动机制，另一方面需要建设备用支付体系，用于极端紧急情况下的需要。

　　保险资金与巨灾保险制度框架

　　保险资金是对未来可能发生风险的一种预提或准备，其基本特点是事前性和分散性。企业、家庭或个人根据自己面对的风险各类与程度，以分散灵活的方式向保险公司购买保险。一旦保险风险发生，保险公司按合同约定承担相应的赔偿责任。因此，就应急资金整个体系而言，保险资金的事前性可完美对应防灾减灾这一环节，一方面将可能发生的风险移动到灾害发生之前，另一方面将灾害发生后所产生的资金责任分散到企业、家庭和个人，有利于在更大的范围增强风险管理意识，提高灾后救济与恢复的水平。从发达市场经济国家的情况看，以民房损失为例，保险资金的赔付往往占到整个因灾损失的20-50%左右。

　　在我国，保险资金介入应急领域的关键在于筹谋建立符合我国国情的巨灾保险制度。在综合考察各国的巨灾保险模式后，我们认为，我国的巨灾保险制度起码应当具有这样两个特点，一是政府与保险公司共同参与，具体地说，政府可着重于制定相关政策、提供部分保费补贴、建立相关再保险市场，另外承担超大灾害的最后赔付责任，保险公司则重在承办具体保险业务，如销售保险、查勘理赔等，二是要在中央政府、地方政府、保险公司、再保险公司、投保人设计出多层次、共同承担资金责任的机制。鉴于我国地域广大，东、中、西部各省、城市与农村之间，频发灾害各有不同，难以建立统一内容的巨灾保险制度，而且由于相关灾害数据不完备，难于通过精算的方式相对准确地测算出政府与保险公司之间的资金责任，因而我们认为，一个可行的办法是借鉴现行农业保险政策的做法，先由中央拿出一部分钱来做“引子钱”来补贴保费，诱导各省根据自己的情况考虑建不建巨灾保险，如果要建，将哪些灾种纳入保险范围以及相应的赔付范围和金额等，并通过各级财政、企业、家庭、个人共同分担的办法，引入保险公司，先行建立起区域性、类别性的巨灾保险市场，以后再视情况向全国统一政策过渡。

　　银行信贷资金与政策性金融支持

　　银行信贷资金的基本特点是盈利性和安全性，一般认为难于在应急管理中发挥作用。但是，从汶川“5.12” 地震灾后重建的情况看，将近3000亿的商业性信贷资金投向了基础设施（含公用设施）重建、大型骨干企业恢复重建和民房重建等领域。由此看来，只要配置得宜，银行信贷资金也在某些局部、某些项目上发挥重大作用。择其要义而言，需要甄别重建项目的性质，主动设计、协调资金投入方式，凡是那些可能在未来一个时间内产生足够的现金流，能承担还本付息的项目，均可以适当方式导入巨额的银行信贷资金流。

　　我们注意到，在汶川地震灾后重建中，资金缺口巨大的主要是民房重建和中小企业生产恢复这些财政投不起、银行不愿意投的领域。根据国际经验，只能借助政策性金融这一财政资金延伸分配的特殊手段，以市场化的手段来配合政策性目标的实现。遗憾的是，由于种种原因，1998 年前后成立的三家政策性银行纷纷转制成为商业银行，“可以说我们国家现在已找不到主力型的政策性金融机构，找不到像样一些的政策性银行了”（贾康，2009）。因此需要结合我国应急体系的建设，为类似的信贷资金需求开辟政策通道。结合国际经验，一个可考虑的渠道是将类似的政策性业务通过招投标的方式外包给商业银行承担，但前提是财政要有相关制度性支持。

　　捐赠资金

　　捐赠资金的特点是自愿性、公益性和多元化，体现的是人道与爱心。在发达国家和地区，捐赠资金多是由这些形形色色的、主旨各异的非政府组织具体负责实施的，因此它虽然不是灾害管理的主力资金，但其分散、灵活、小型、多样的特点却使其可遍布灾害管理从事前、事中到事后的各个环节，并在那些财政资金统一政策之下关照不到的地方与人群发挥作用，从而与主力资金相互补充，相得益彰，共赴危难。

　　由于我国目前基本不存在真正意义上的非政府组织，因此大量捐赠资金主要是通过政府、依托财政系统来运用、监管捐赠资金，集中使用程度极高，是名副其实的“准财政资金”。但是，捐赠资金归根结底不是由税收支持的财政资金，长远来看，还是需要从政策层面放松对扶贫、救灾、医疗、教育等公益型、慈善型非政府组织的管制，允许登记，使其获得存在的合法性；通过政府立法、社会与媒体监督等多种方式，逐渐锻造这些非政府组织的社会公信力；通过政府购买服务、税收优惠等支持其健康成长与长期发展。

　　总之，财政、银行、保险、捐赠四类资金诉求不同，运行方式各异，只要配置得当、协调合理，它们就可以在灾害管理的资金保障体系中分别承担不同的作用，搭建起相互协调、支持配合的应急管理资金保障体系，获得相得益彰的整体优化结果。在这一以“风险分散、责任分担”为主旨的应急管理资金保险体系中，财政资金无疑始终处于中心位置，这不仅因为政府是灾害管理的首要主体，更因为在我国目前的市场环境和社会环境下，还必须依赖财政资金为诸多急需但尚未处于缺失状态的制度建设（如巨灾保险制度、灾后重建的政策性金融体系等）注入“第一推动力”的作用，通过财政资金引导、聚合保险、银行、捐赠等性质迥异的各类资金共赴危难，共同支撑应急与灾后重建大局，为构建平安、和谐社会做出贡献。

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