从老龄化成本看欧盟养老金制度的缺陷

　　随着各国人口老龄化日益加剧，引入老龄化成本概念以准确测量养老金财富总值，具有明显的现实意义。因为传统的财政指标显示的只是公共财政的一部分图景，而不是全部，它将有可能隐藏或随时引爆未来有可能随时爆炸的债务 炸弹。若将老龄化成本考虑在内，一国财政就可考虑到人口老龄化预期导致的额外、隐性和大规模的财务成本。

　　引入老龄化成本概念之后，在没有移民等外部参数调节下，一国财政失衡状况将出现明显的持久性。众所周知，在世界各地区中，欧洲人口老龄化的形势最为严峻。在欧债危机的关键时刻，欧洲委员会对老龄化成本做了深入研究，发布了 《可持续性报告》。该报告预测未来50年5项福利支出，预测显示，养老保险制度和医疗保障制度 （含长期照护支出）的支出增幅相当于GDP的5个百分点。老龄化成本的提升无疑将增加欧洲福利国家的财政负担，此次希腊陷入债务危机从一个侧面成为前车之鉴。

　　对欧盟国家控制老龄化成本的能力和前途，欧盟给出了3种预测。第一种是最悲观的一个前途。它假定欧盟各国政府没有采取财政整顿措施，其债务发展趋势是，欧盟国家平均债务水平到2015年超过其GDP的总额，到2020年攀升至120%以上；第二种是假定欧盟各国中期目标中，每年财务整顿相当于其GDP的0.5%，但其结果仍然很不令人满意：到2023年平均债务水平仍高于GDP100%，即使到2030年也没平稳下来；第三种是最乐观的一个假设，即假定每年实现财政整顿相当于GDP的1%，在这个假定下，到2016年其平均债务水平开始出现下降拐点，到2027年降到70%，到2030年降到65%，届时还高于欧盟规定的60%以上5个百分点。

　　养老金替代率过于慷慨：

　　养老金制度的主要问题

　　替代率是测量和比较公共养老金慷慨度的一个经常使用的工具，分为理论替代率和实际替代率。欧洲大部分国家实行的是DB型现收现付养老金制度，如果理论替代率与实际替代率之间差距太大，势必影响养老金制度的财务状况。二者之间存在差距的原因是养老金制度的激励设计。例如，如果人为缩短法定缴费年限或提前退休并不能明显影响理论替代率，实际替代率依然十分接近理论替代率，那么，这个道德风险的普遍存在就必将导致一方面制度收入减少，另一方面制度支出增加，在制度收支出现赤字的情况下，财政就不得不给予财政补贴。再例如，如果较高的替代率的制度设计是在人口结构较为年轻时完成的，老龄化来临时依然维持不变，其他制度参数也不调整，DB型现收现付的养老金制度就必将面临收不抵支的发展趋势。此外，过高的替代率常常对老年人（60岁以上）劳动参与率产生负面影响，减少全社会的劳动供给，不利于经济增长和财政收入。

　　希腊强制性养老保险的实际替代率高达95.7%，几乎为全球之最，仅次于石油立国的沙特和2008年底国家濒于破产边缘的冰岛。如按男性个人收入的中位数来计算，希腊养老金替代率便出现倒挂现象，高达110.3%。这一逆向的制度设计超出了希腊经济发展水平所承受的能力，反过来又进一步抑制了它的经济活力。按规定，希腊获得全额养老金的条件是缴费需满35年，但事实上平均只有25年 （大约男性平均27.5年，女20.8年），基本养老保险的替代率本应不到70%，可是，由于各种名目繁多的额外补贴 （例如复活节补贴、暑假和圣诞节补贴、第13个月和第14个月养老补贴等）和提前退休的经济惩罚措施很弱等原因，希腊的替代率事实上并没有降下来。

　　欧洲大陆主要福利国家养老金替代率平均水平已接近60%，高于美国替代率 （39.4%）20多个百分点，而希腊则又高出欧洲平均水平将近36个百分点。可以说，养老金替代率过高的现实是欧洲福利国家共同面临的一个难以彻底解决的财政风险，而希腊过度慷慨的养老金又是遭受欧盟国家口诛笔伐的一个极端案例。

　　养老金待遇率严重失衡：

　　私人养老金普遍缺位

　　待遇率是测量公共养老金慷慨度的另一个重要指标。欧盟各国公共养老金待遇率可分为如下5个组别：最高组是指待遇率超过70%，目前似乎只有一个国家即希腊超过了这个水平。国际货币基金和欧元区在救助希腊时之所以提出诸多限定养老金的条件，主要就是因为希腊的养老金水平过于慷慨；高组是指待遇率在58%-70%区间，这些国家主要是拉丁文化圈国家，他们是意大利、法国和西班牙；中组是指在46%-57%区间，共有8个国家，包括波兰、奥地利、葡萄牙、瑞典、德国、芬兰、塞浦路斯和卢森堡；低组是指在36%-45%区间，有9个国家，他们是斯洛伐克、保加利亚、捷克、匈牙利、比利时、斯洛文尼亚、荷兰、丹麦、马耳他；最低组有6个国家，是指待遇率在35%以下的拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛、英国、爱尔兰和罗马尼亚。

　　欧盟对其成员国公共养老金慷慨度未来50年的变化方向、幅度、总体趋势和发展态势做了预测：

　　从待遇率变化方向来看，未来欧洲福利国家可分为待遇率提高和下降两个组。提高的国家有5个，即塞浦路斯、英国、爱尔兰、希腊和罗马尼亚。在待遇率下降的组别中，变动幅度较大，从最低的法国25%，到最高的波兰54%。其中，待遇率下降超过GDP3个百分点以上的国家有8个，他们依次是波兰、意大利、奥地利、葡萄牙、瑞典、法国、拉脱维亚、爱沙尼亚。

　　从养老金实际变化来看，不管待遇率提高还是下降，未来所有国家养老金的实际增长率都是正值。从中东欧新兴市场养老金发展趋势来看，他们承受着很大的提高养老金的压力，其养老金膨胀趋势将有可能大于目前的预测。据预测，有16个国家的公共养老金待遇率将低于40%，即使考虑到私人养老金的因素，届时也将有10个国家的公共与私人养老金待遇率低于40%，他们是波兰、奥地利、葡萄牙、拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛、捷克、匈牙利、英国和爱尔兰。正是由于这些中东欧新兴市场经济体的待遇率比较低，存在着较大的提高空间，在未来几十年里，他们面临着提高待遇率的外部压力（周边国家）和内部压力（选举政治）。这个双重压力有可能推动这些新兴市场的公共养老金待遇率的提高，从而增加主权债务的风险。但也可能采取一个替代性办法，即继续大力发展职业年金，提高私人养老金替代率，以实现不降低退休生活质量和有效应对外部压力的目的。

　　从非缴费型养老政策的发展前景看，公共支出不断扩大的潜在要求将逐渐显性化。如前所述，待遇率这个概念还包括最低养老金和养老补贴，这两项福利为非缴费型项目，其资金均来自财政转移支付，且为普惠性制度，与工资增长率实行指数化挂钩。在欧洲，目前推行这一项目的国家包括比利时、保加利亚、捷克、丹麦、德国、爱沙尼亚、希腊、西班牙、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、荷兰、芬兰、瑞典和英国等。随着人口老龄化的不断加剧，来自于转移支付的最低养老金和养老补贴具有较大的潜在要求，这无疑将会推动欧洲福利国家养老金待遇率的整体提升，加大未来公共支出的压力。

　　（作者单位：中国社会科学院世界社保研究中心）