美国DB型企业年金计划担保机制的困境与前景

中国社会科学院拉美所  郑秉文  黄念

【内容提要】DB型企业年金计划面临着雇主破产风险，需要政府出面提供担保。本文通过对美国养老金待遇担保公司的运作、问题以及近年来的财政危机的分析，指出对DB型计划提供的公共担保无法避免公共的悲剧。在公共担保制度下，保险费率是法定的，而不是按DB型计划的风险确定的，使得企业年金担保制度更容易诱发逆向选择和道德风险，破坏了担保制度的保险机制和财务可行性。并且DB型计划面临着风险和不可持续性，在经济危机和产业结构衰退情况下，必然将其巨额债务转嫁给政府担保机构，给政府财政和纳税人造成巨大风险和潜在负担。可见担保制度并不能够为DB型计划成员提供可持续的保障。

【关键词】DB型计划  公共担保  逆向选择  道德风险  企业年金

一、导 论

DB型（待遇确定型）企业年金计划面临着一个最大的风险就是雇主破产风险 [1]，雇主破产必然伴随着计划终止，如果计划没有足够的资产积累，计划终止时对雇员的退休待遇承诺就无法兑现，雇员就会丧失多年甚至毕生辛勤工作积累的既得退休待遇，很多雇员可能陷入既失去工作，又失去养老金的境遇。

英美法系国家在经历了一系列企业破产导致雇员退休待遇惨遭损失的沉痛事件后，出台了针对企业年金偿付能力的筹资法规，规定对DB型计划债务要有最低限度的资产积累。雇主必须根据待遇公式估算计划养老金债务，并向计划缴费，形成信托养老基金，在资本市场上进行投资增值，到雇员退休后从养老基金中向雇员支付承诺的退休待遇。例如美国在《雇员退休收入保障法》（Employee Retirement Income Security Act of 1974）（P.L. 93-406）中规定了DB型计划的筹资要求，英国也在其《2004年养老金法案》(Pensions Act 2004) 中规定了DB型计划的偿付能力检验和最低筹资要求。

但是，由于DB型计划债务的长期性、精算复杂性和非透明性、以及计划面临的各种风险和不可持续性，再加上DB型计划偿付能力目标与其他政策目标之间的冲突，导致筹资规则必然存在一定的局限性，很难保证DB型计划在任何时候都有充足的偿付能力，一旦雇主破产，计划成员既得养老金权利仍然可能遭到损失 [2]。因此，DB型计划往往需要政府出面予以担保，当雇主破产时计划没有偿付能力的情况下，接管计划并支付成员待遇。例如美国联邦政府成立了“养老金待遇担保公司”（PBGC），并在《雇员退休收入保障法》中，以立法的形式确定了它的使命和具体运作方式。英国从1986年开始实行“协议退出”公共养老金计划，在发展企业年金近20年之后，也不得不为DB型计划成立了担保机构“养老金保护基金”（PPF）[3]。

对DB型企业年金的担保往往是由政府提供 [4]，是公共性质而非私人市场性质的。原因在于，企业破产风险是与宏观经济波动和产业结构变化等相关联的系统性风险，这些风险仅靠私人保险市场是无法解决的，因此政府不得不承担起为DB型计划提供担保的职能。在很多经济学家看来，“市场失灵”是政府提供企业年金担保的根本原因 [5]。

然而，正如其他公共产品难以避免公共地悲剧一样，企业年金公共担保制度也难逃此厄运，而且保险制度中的逆向选择和道德风险在公共担保制度下有过之而无不及。再加上DB型计划的风险和不可持续性，更是会给担保制度造成巨大风险和巨额财政亏空。例如，美国养老金待遇担保公司运行中长期存在赤字，在2003年被美国政府责任署（GAO）列入需要高度关注的“高风险”机构，近年来赤字更是急剧膨胀，达到300多亿美元。人们非常担心它会像联邦存贷款保险那样，成为政府及纳税人的沉重负担 [6]。美国政府不得不对养老金待遇担保公司实施改革，实行提高保险费率、把费率与风险挂钩等措施，但这些措施都有其负面效应和风险，改革效果如何不容乐观，更何况还有几百亿美元财政亏空的历史负担悬而未决。

加拿大只有安大略一个省对雇主养老金提供担保，其他九个省和联邦政府都没有提供计划终止保险。安大略担保基金成立于美国养老金待遇担保公司之后，成立时参考了美国的经验，并避免了美国雇主养老金担保制度的一些缺陷，但安大略担保基金成立10年之后，出于对担保基金财务稳健性的担心，安大略省政府在考虑废除该担保项目，同时对DB型计划规定更严格的筹资要求。

在没有要求企业年金实行积累制的国家，如德国和日本，多数企业年金计划都实行账面储备制，没有资产积累作为保障，这种养老金计划在雇主破产风险面前更加脆弱，一旦雇主破产，雇员退休待遇可能完全损失，化为乌有。因此德国和日本为了保护DB型计划成员的养老金待遇，都成立了担保制度为其提供再保险。从1974年开始，德国为账面储备制雇主养老金成立了强制性破产保险，由相互保险协会（PSVaG）提供，被称为“养老金担保基金”。雇主必须按照现收现付的原则向“养老金担保基金”缴纳保险费。从1975年到1996年，它已担保了6000例计划终止案件的待遇给付。然而德国目前的经济困境将会使人们越来越担心现行破产保险制度的长期财务稳健性。日本在1989年成立了“养老金担保项目”，为雇员养老基金计划成员提供终止保险。从1995年以来日本养老金计划终止案件急剧增加，导致养老金担保项目的财务基础急剧恶化。人们开始讨论是否引入缴费确定型计划，并对养老金进行其他方面的改革 [7]。

本文以美国养老金待遇担保公司为例，讨论对DB型企业年金计划提供公共担保会面临的问题，旨在说明企业年金公共担保制度的缺陷导致其在财政上不具有可行性。

二、总体概况

“养老金待遇担保公司”（下简称“担保公司”）是对私人养老金计划有管辖权的三个机构之一，另外两个机构是财政部（包括税务局）和劳工部雇员待遇保障局（EBSA）。财政部和劳工部雇员待遇保障局监管着DB型计划和缴费确定型计划，包括401（k）计划。担保公司只负责DB型计划的待遇担保，执行《雇员退休收入保障法》第四款对“担保公司”使命的规定，在DB型计划终止而偿付能力不足时，接管计划并向成员给付退休待遇；对于资金充足的DB型计划实行的标准终止，担保公司仅履行监督职能 [8]。

“担保公司”是一个国有机构，其管理是由劳工部长为首的董事会负责，董事会共三名成员，另两名成员是商务部长和财政部长。《雇员退休收入保障法》还规定，“担保公司”必须设立一个7人顾问委员会，该委员会委员由总统任命，任期三年，其职责是对担保公司基金投资、对DB型计划终止程序的受托人指定、养老金计划的清算以及“担保公司”要求的其他事项提出咨询建议。董事会下设一个总裁局，负责公司的日常运作 [9]。“担保公司”的组织结构见图1。

图1. 养老金待遇担保公司（PBGC）的组织结构图

根据《雇员退休收入保障法》规定，“担保公司”有三个重要法定使命：首先，保护工人辛勤劳作所积累的养老金权益，向计划成员提供及时和不间断的养老金待遇给付；其次，在履行该机构法定职能的前提下，把企业年金担保的保险费和担保机构的行政费用维持在尽可能低的水平；最后，鼓励私人自愿举办的DB型计划持续运作。此外，“担保公司”还有一个隐含义务是自筹经费的义务，例如该法案4002(g)(2) 款声明，美国政府对担保公司的债务不负责任 [10]。

这些使命并不总是容易协调的。例如，为了鼓励养老金计划的持续，担保公司需要把保费维持在尽可能低的水平，但担保公司同时还必须实现经费自足，不能依靠一般性税收给予补贴。担保项目的管理应该保护计划成员，但又不能使担保机构的保险基金因DB型计划债务不合理上升而遭受损失，因为这会使特定计划成员的利益与担保公司担保的所有计划的成员整体利益相冲突。担保公司努力在这些相互冲突的目标之间达到平衡，但任何时候担保公司都必将采取行动，利益相关人的利益都会受到不利影响。这种冲突的主要表现是，当担保公司决定它为了保护自身和四千多万成员的整体利益而必须强制终止一个计划时，被终止计划的成员利益可能受到不利影响。

   《雇员退休收入保障法》第四条规定，“担保公司”负责担保两类计划，即单雇主DB型计划和多雇主DB型计划，对前者是在计划终止时给予待遇担保，对后者是在计划无偿付能力时的贷款援助。

    单雇主计划担保项目提供的计划终止保险包括“困难终止”、“非自愿终止”和“标准终止”。在前两种终止情况下，雇主破产、倒闭或者重组导致计划终止，或者不终止计划就不能维持经营，并且计划资产不足以支付成员待遇，需要“担保公司”支付计划成员退休待遇。“担保公司”对终止计划的成员和受益人的养老待遇进行给付，如果终止是由雇主进行的，它叫“困难终止”，但如果是由“担保公司”为了防止计划财务状况继续恶化而强制计划终止的，就称之为“非自愿终止”。在这两种终止行动中，养老金计划的所有活动全部停止，“担保公司”介入并用其资产支付计划养老金债务。从

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