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此前三年间，新型农村社会养老保险(下称新农保)、城镇居民社会养老保险(下称城居保)的迅速推广，成为这张巨网得以成形的关键。10月25日，人力资源和社会保障部发言人尹成基宣布，中国所有行政县全部推行了新农保和城居保，参保人数达到4.49亿，其中领取养老金的60岁以上老人有1.24亿人。
到今年底，中国要实现新农保和城居保全覆盖，这是本届政府最后一年的工作重点。“这项任务已基本完成。”10月底，人社部一名官员表示。
自1997年始建立的城镇职工基本养老保险，是现行养老保险的主体——截至2012年9月，参保人数达到2.99亿人。
然而，在长达十余年的时间里，农民、城镇非正规部门就业者和无业者，却始终游离在养保障的大门之外。对他们来说，个人积蓄和家庭赡养，仍是晚年生活的主要经济来源。
“国家基本养老保险制度，若长期只能保护一小半人群，其合法性将被削减。”中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文说。
2009年底，新农保制度建立，并在三年间扩张到全国所有行政县。2011年，针对数千万城镇非正规部门就业者和无业居民的城居保制度亦在全国铺开。
新农保吸收了大量参保者的同时，也沿袭了中国基本养老保险制度的诸多痼疾。比如，基金多分散在县级，导致人员流动下保险接续困难，基金增值无门、实质贬值，以及监管乏力等。而新农保中半强制参保的“捆绑条款”，引起许多农民反感，加之目前的制度设计激励性缺失，老农保无疾而终的阴影未完全散去，农民对新制度普遍信心不足。
扩大养老覆盖面高歌猛进之时，对养老制度本身，也到了重新反思的时刻。
“扩面”疾进
2009年9月7日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(下称《指导意见》)对外发布，新农保就此起步。
新农保借鉴了城镇职工基本养老保险的结构，实行个人、统筹双账户结构，所需资金来自个人缴费、集体补助、政府补贴。其中，个人缴费从每年100元至500元分为五档，参保人自愿选择，地方政府对个人账户给予最少每年30元的补贴，共同记入个人账户，参保人年满60岁后按月领取养老金。
此外，目前已经年满60岁的农民，每月可直接领取55元的基础养老金，这部分资金，在中西部地区由中央财政全额承担，在东部地区，中央财政承担50%。
为争取中央财政转移支付，地方对新农保试点热情颇高，到2010年6月，即推广至320个试点县和4个直辖市，参保人数5965万人，其中有1697万人领取养老金。受到鼓舞之后，中央决定扩大新农保试点，2010年9月30日，经国务院批复，全国其他25个省、自治区341个县和4个直辖市普遍扩大试点，到2011年底，试点扩大至全国1900多个县。
2012年初，全国“两会”后，新农保推广力度更大，已成政治任务，在自上而下的行政体系内，更多的县被动员进入新农保制度之内。
“厅长亲自写动员信给市长、州长。虽是自愿试点，但对未进入试点的地区还搞通报批评，地方上也有反感。”湖南省人社厅一名官员称。
像其他自上而下的制度安排一样，政治任务挂帅，政策本意难免在执行中被扭曲。
回顾十余年前，在“老农保”推广之时，为求政绩，部分地方就曾将参保与领取结婚证等公共服务挂钩，迫使农民参保；如今，在新农保框架下，类似的故事也在重演。
按照国务院《指导意见》，已年满60周岁的农村居民不用缴费，可以直接按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。人社部农村社会保险司副司长董英申解释说，文件之所以做出这样的表述，是想鼓励更多人加入新农保体系。他表示，新农保基础养老金在本质上是普惠的福利制度，无论子女是否缴费，只要年满60周岁的农民，皆可领取。
实际上，在新农保制度设计之初，该条款即被称为“捆绑机制”。有学者表示，虽然“捆绑机制”出发点是引导青壮年农民参保、体现子女对老人的赡养义务，但这是对自愿参保基本原则的侵犯，也违背了新农保普惠制的基本原理。
批评之声未绝，在大多数省份，“应当参保”已进一步被扭曲为“必须参保”——60岁以上老人若想领取养老金，子女必须缴费。
比如，湖南省规定，农村的60岁以上老人若想领取养老金，其户籍同在本村的子女，必须参保并缴费，但子女若已加入企业职工基本养老保险等其他险种，凭借证明可不必参保。
而在安徽某县，即使已加入职工养老保险的子女，也被强迫加入新农保。该县30岁的秦晓红在北京工作多年，并加入了职工养老保险，但为让家中父母享受养老金，不得已又在安徽老家再缴一份新农保。
“这不公平，政策宣传的时候明明说60岁以上自动领取。”长沙市的周意平甚至怀疑，自己所领养老金，是从儿子缴纳的保费中挪过来的，并不来自地方财政。
2012年河北省人社厅的一项课题研究显示，在对河北鹿泉市农民的实地走访中，74%受访者认为，“子女必须缴费”的规定不合理，不但违背自愿原则，且引发家庭矛盾，子女越多的家庭矛盾越大。
除此之外，各地为推进新农保覆盖面，自创了更多强制措施。据中国之声报道，2011年，山西运城市盐湖区将参与新农保与领取过冬煤捆绑，不加入则不得领取。
2011年7月1日，筹资模式、缴费标准与新农保如出一辙的城居保试点正式启动。该制度的目标人群为城镇居民中未进入职工基本养老保险的数千万人口。其中，60岁以上老人约2000万人。同样，新农保“捆绑机制”也被引入到城居保中——符合参保条件的子女应当参保缴费。
2012年10月25日，人社部宣布，新农保和城居保已推广到中国所有县级行政区，这意味着，今年底前实现制度全覆盖已无悬念。但是一味追求扩大覆盖面，却可能带来另外的麻烦，这已有前车之鉴。
2008年，辽宁省在全省范围内展开“扩面征缴专项行动”，要求在当年底基本实现所有企业、从业人员 “应保尽保、应收尽收”，并明确“扩面征缴”为市长负责制，须与省政府签订责任状，“扩面征缴”完成情况成为考核各级政府的重要指标。
压力之下，包括丹东在内的一些城市，将并不符合条件的农民也纳入“扩面”范围。一些农民甚至通过参保资格造假、冒充企业员工参保或直接花钱购买参保资格。
扩面征缴虽然获得了更多的资金，一定程度上缓解了养老金的给付压力，但过度补缴，也造成了退休高峰的提前来临，对地方形成沉重包袱。从2011年1月1日以后，丹东市部分新退休老人发现自己领到手的养老金缩水一半，引发上访潮。
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