给民生一个保障 给信心一个保障

 
十多年社会保障体系改革取得的最重要成就，就是国民观念发生变化、制度转型基本完成、新制度的覆盖面不断扩大

“我始终认为，‘公平、正义、共享’这六个字也是构建和谐社会的要求，而离开了社会保障，公平是难以维护的，不公平是难以缩小的，分配正义、社会正义也是很难得到维护的，更无法真正实现共享发展成果”——全国人大代表、中国人民大学社会保障研究中心主任郑功成在接受记者采访时表示。

社会保障体系，这个被学者概括为社会稳定器和安全网的名词，在家庭保障功能持续弱化和单位不再包办职工福利的情况下，与每一个人的生活都息息相关。从概念来看，它是具有福利性并以保障国民基本生活为已任的全方位社会化保障机制。从范围来看，政府主导的面向全民的社会保障主要包括三个部分：一是社会保险，它是面向劳动者的社会保障制度，目前我国主要是养老、医疗、失业、工伤、生育保险五项。二是社会救助，它主要面向贫困人口或者是低收入家庭以及灾民，包括贫困救助和灾害救助及其他特殊救助。三是社会福利，包括老年福利、残疾人福利、妇女儿童的福利等。它们构成了我国社会保障的基本制度框架。还有军人保障。多层次社会保障体系还包括企业年金、补充医疗保险、慈善公益事业等补充保障。这就是中国的社会保障体系。

众所周知，我国正在实施的社会保障的制度框架和改革方案，基本上是在1993年和1994年敲定的。经过十多年的建设，这个“稳定器和安全网”构筑得如何？让我们通过数字来具体了解一下：

——截至2007年底，全国基本养老保险、基本医疗保险参保人数均超过2亿人，失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别达到1.16亿人、1.21亿人和7755万人。全国社会保障基金积累4140亿元，比2002年增加2898亿元。五项社会保险基金总收入首次突破1万亿元。社会保险基金监管进一步加强。

——2007年，城镇职工基本养老制度不断完善，参保人数比2002年增加5400多万人。88个城市启动城镇职工基本医疗保险试点。新型农村合作医疗扩大到全国86%的县，参合农民达7.3亿人。农村全面建立最低生活保障制度，3451.9万农村居民纳入保障范围。国家通过各种途径筹集基金428.3亿元用于新农合建设。企业退休人员基本养老金3年调整目标任务全面完成，月人均增加270元左右。企业参保退休人员的月平均养老金上升为963元……

可以看到，十多年改革取得的成就是显著的。郑功成代表将其总结为三点：一是国民观念发生重大变革。过去人们习惯于依靠国家、依赖单位，现在所有的人都感觉到应该是一种责任分担。二是制度转型基本完成。“国家负责、单位包办、全面保障、封闭运行、缺乏效力”的计划经济时代的社会保障，已经开始转化为“政府主导、责任分担、开放性”的新型社会保障类型，它能够适应市场经济发展的需要，也能适应社会的发展、适应人的发展的需要。三是新制度的覆盖面在不断扩大。这一点有足够多的数字可以印证。

建设一个能够解除国民后顾之忧的健全的社会保障体系，是政府将经济增长成果逐步转化为国民福利的理性选择，其关注和关怀日渐具体、不断深化

深入研究社会保障体系建设所取得的成就，离不开政府“将经济增长成果逐步转化为国民福利”的政策选择。记者从温家宝总理的政府工作报告中，摘录了近五年在社会保障体系建设方面所做的主要工作：

2003年，为继续落实“两个确保”和“三条保障线”，中央财政支出700亿元，比上年增长19.9%；其中用于城市居民最低生活保障的补助资金由上年46亿元增加到92亿元。全国2235万城市居民得到最低生活保障。

2004年，继续做好“两个确保”和城市“低保”工作。从7月1日起，全国提高企业退休人员基本养老金标准。许多地方适时提高“低保”标准。完善城镇社会保障体系试点工作继续推进。中央财政全年用于社会保障的资金达1465亿元，增长18.1％。

2005年，社会保障体系覆盖面进一步扩大。已有17个省（区、市）完成国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。城市低保对象基本实现应保尽保。

2006年，企业职工基本养老保险做实个人账户试点范围扩大了8个省份。国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨基本完成。提高了企业离退休人员基本养老金标准。社会保险覆盖面继续扩大。中央财政用于城市低保的补助资金136亿元，比上年增加24亿元。已有25个省（自治区、直辖市）、2133个县（市、区）初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障。基本实现了农村“五保”从农民集体互助共济向财政供养为主的转变。

2007年，城镇职工基本养老保险制度不断完善,做实基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份。从2005年起连续三年提高企业退休人员基本养老金标准。88个城市启动城镇居民基本医疗保险试点。新型农村合作医疗已扩大到全国86%的县。城乡救助体系基本建立。城市居民最低生活保障标准和补助水平逐步提高。农村全面建立最低生活保障制度。五年来，全国财政用于社会保障支出五年累计1.95万亿元，比前五年增长1.41倍。为加快社会保障体系建设，今年中央财政将安排2762亿元，比上年增加458亿元。

通过这五年的变化，可以清晰地体会到政府对“执政为民，以人为本”的高度重视和以保障民生来作为国家发展基础的治国理念。而且，随着改革的推进，关怀民生的政策在日渐具体和不断深化。何谓民生？用孙中山先生的话来说，就是“人民的生活、社会的生存、国民的生计、群众的生命”，而就目前中国的实际情况而言，就是与广大人民生活最密切相关的问题，社会保障正是其一。

胡锦涛总书记在党的十七大上所作的报告中有这样一段话：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。从这些话中，我们看到了中国从温饱型国家逐步向福利型国家转变的希望和信心。
目前我国的社会保障体系建设已进入全国通盘考虑阶段，正向制度化和体系化全面推进

纵观中国社会保障体系建设的发展进程，随着政策覆盖范围从试点到重点省市逐渐推广，目前已到了全国通盘考虑的阶段，正向制度化和体系化推进。

对于社会保障目前面临的主要问题，两会代表委员们的认识基本一致，一是社会保障制度目前还无法统一，原因在于我国巨大的城乡差距和地区差距。难点是农村。要考虑到“三农”的分化，要考虑到分类别、分层次、分地区的问题等。二是立法滞后。中国走的是一条渐进改革、试点先行的道路，在长期试验过程中才开始重视立法。加上现行的大多数社会保障制度都存在这样或那样的缺陷，直接损害了制度的有效性。

举一个例子。我国首位农民工全国人大代表胡小燕提出，农民工的社保自己交1/3，厂里交2/3，如果有急事回家以后不来了，不能转只能去退，而且退的时候只能退你自己交的那个1/3，本来那2/3是厂里给你的一个福利，但是你退了就连以前应得的都享受不到。这是不合理的；而且退的时候还要跑很多次。如果能转回去，就像一张身份证一样可以通用就好了。这实际上反映了“有条件的地方先上”──因经济发展不平衡带来的渐进式社保思路，在中国已经形成了地方“割据”的养老保险体系，让城乡之间在社会保障上业已存在的巨大差异继续存留。而且，在这种由地方主导的中国式养老保险体系下，大量社保资金沉淀在不同城市，为中国公民在不同地区自由选择职业设置了诸多复杂门槛。

曾多次明确主张要确立“国民福利与国民经济同步增长、社会保障权益公平的发展理念”的郑功成代表告诉记者，社会保障的最高目标就是全体国民社会保障权益统一。他认为，目前，我国的经济基础已经较为雄厚，2007年的GDP超过24.5万亿人民币，国家财政收入超过5.1万亿，再加上国有企业的利润收益与国有土地收益，政府控制的财力将达到7万多亿。以这样的经济发展水平与国家财力，建设一个水平适度的能够覆盖城乡居民的社保体系是完全能够做到的。当然，它需要经过一个时期的制度建设。

近几年，社会保障的法制建设步伐明显加快。除了国务院颁布的《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等法规以之外，事关社会保障制度建设的两部基本法律《社会保险法》、《社会救助法》已纳入全国人大的立法规划并取得了实质性的进展。社会保障的体系建设力度也明显加大。2008年、2009年，要在全国各省都实现养老保险的省级统筹；跨省市的人员流动的养老保险和其他保险关系的转移和接续的办法估今年内就可出台。在此基础上，再加上全国养老保险信息网的建设，就有条件在全国实行社会保险卡的“一卡通”，满足胡小燕代表和她身后无数人的心愿了。

尽管我国的社会保障改革与制度建设上还存在种种问题，但是，社会保障改革与制度建设的目标却已十分明朗。在今明两年确立覆盖全民的最低生活保障制度。随着农村合作医疗的全面扩展和城镇居民医疗保险制度试验的开展，到“十一五”期末建立起一个多元化制度结构但却能够覆盖全民的医疗保障体系是完全可能的。

更新日期：2008-3-11 中国信息报 本报记者 王紫如/文