预警万亿社保基金

采访·撰文=周颖

地方政府对社保基金拥有管理权和投资使用权，在投资使用方面，如何监督这些地方政府是一个难题。

一万亿，中国社保基金迎来了一个历史性的时刻，也面临着一个新的转折点。

来自劳动和社会保障部的消息显示，2007年，全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五项社会保险基金总收入首次突破一万亿元，达到10724亿元，比2002年增加6675亿元，年均增长21.5%。

“社保基金突破万亿是一件好事，但是在背后也存在着极大的隐忧，应当防患于未然。如果没有很好的监管机制出台，谁敢保证不会出现第二个、第三个陈良宇？在为社保基金突破万亿欢呼的同时，有关部门更应该冷静地看待这个问题。社保基金当务之急需要解决的是管理问题，由各地方政府管理就存在着一定的危险性，这个问题其实中央已经意识到了，只是不可能在短期内有很好的解决方法。”一位参加过中央关于社保基金高层研讨会的人士说。

统筹层次过低隐含风险

“如果单纯从量的角度看，中国社保基金最近几年发展得非常迅速，是值得肯定的。但如果从质的角度看，的确存在着一定的危险性，其中最主要的问题是社保基金统筹层次过低。目前社保制度统筹水平偏低，主要是以县市级为主；万亿资金储备画地为牢，分散管理，形成了2000多个(县)‘碎片’，并且在每个县市级统筹单位里，养老、医疗、失业、工伤和农村社保等每项保险基金在行政管理上相对独立，形成了事实上更加分散和更多的‘碎片’，风险也就更多。”

一直研究社会保障制度比较和社保基金投资的中国社科院拉丁美洲研究所所长郑秉文接受记者采访时说，国际上其他国家的社保基金是由国家政府统筹的，只有中国的社保基金是由地方政府统筹，这样很容易产生腐败问题，这也是由于制度缺陷造成的。

正是地方政府对社保基金拥有管理权，因此风险也随之加大。事实上，关于社保基金违规的案例屡见不鲜。2006年，国家审计署对29个省和省会城市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金进行了审计，并延伸了部分城市。此次审计共发现违规问题资金计71.35亿元，其中1999年及以前社会保险基金发生的违法违规问题金额23.47亿元。2000年以来社会保险基金发生的违法违规问题金额47.88亿元。

社保案件的发生，除统筹层次过低以外，还和监管不到位有着必然的联系。中国社科院劳动与社会保障研究中心副主任王德文认为，社保基金之所以屡屡出现问题，主要是由于社保基金的管理不规范、不透明，这在一定程度上为权力寻租提供了生存空间。制度的不健全导致一把手说了算，监管部门仅作为劳动保障局的一个下属部门来监管局长，这种监管是根本做不到的。

“我国社保基金的运作有一个独持的现象，很多地方政府既是社保制度实际运行的执行主体，又是资金投资运用的违规主体，这其中的风险也是很大的。因为地方政府对社保基金拥有管理权和投资使用权，在投资使用方面，如何监督这些地方政府是一个难题；另外的难题是有很多地方政府领导可能会把社保基金当成‘公共基金’进行投资，这也是很难规避的事情。总体来说，正是由于统筹层次过低，导致中央政府不可能在全国范围内统筹安排使用社保基金。”

一位不愿具名的劳动和社会保障部官员称，这种现象已经引起了中央的高度关注，但是要做到在全国范围内由中央统筹社保基金，面临的问题就会太多。即使省内统筹，也同样面临着很多困难。

“在目前的制度框架下提高统筹层次，那是很难的，几乎是不可能的，道德风险与逆向选择将有可能导致这个社保制度会破产的。”郑秉文说，之所以目前中国的社保统筹层次太低，是因为城乡差别太大，呈现经济二元化结构。就连实现省级统筹都很困难，是因为一省之内的经济发展水平也存在着较大差距，比如辽宁要实现省级统筹，大连肯定很不情愿，但朝阳却非常愿意。于是道德风险将导致发达地区缴费不积极，甚至出现藏匿资金的现象，最后形成逆向选择。

投资回报低谨防资金贬值

投资渠道如何完善以及如何增值保值则是社保基金最重要的命题。

就目前社保基金的投资渠道而言，一是购买国债，二是协议存款。根据规定，大量的社保基金只能在这两个渠道进行投资，但不容忽视的一个问题是，这两条投资渠道的投资收益过低，远远低于其他资本市场上的投资收益率。显然，在政策规定的两个特定投资通道内，资本逐利的属性显然被人为地割裂了。

“此外，即使这两条投资渠道畅通，其投资回报率也是非常低的，一般在2%～3%左右。如果社保基金投资收益低于CPI就是贬值，相当于大量的社保基金越来越不值钱了。以辽宁试点七年来年均收益率2.39%为基准，那就远远低于2007年1到11月CPI的累计增长系数4.6%，30年后就等于减少了50%，其代表的财富数量就‘缩水’一半，这个问题怎么解决？这就是最需要解决的社保基金增值保值问题。越是随着社保体系的健全，这一问题就会愈发突出，因为社保基金会越来越多。”

郑秉文一直担忧的社保基金增值保值问题，至少目前来看，还没有更好的解决方法。因此在当前大的监管框架下，就出现了一些地方政府违规挪用社保基金进行其他投资，而在违规投资的同时，腐败现象也一并存在。

“在上海社保案违规的34.5亿元资金中，绝对大部分是企业年金，基本保险资金很少。企业年金在2004年以前一直都没有任何投资限制，而上海社保案的涉案几乎完全发生在2004年社保部两个试行办法出台之前，所以上海社保案指的不是单纯的投资违规，而在于投资过程中的腐败行为。为什么会出现腐败呢，因为企业年金掌握在政府手里，变成了政府的行政附属物，个别领导说了算，搞暗箱操作，没有监督，没有决策民主化和透明化，最终形成了腐败。”郑秉文如是说。

社保基金发现问题的同时，好消息也接连不断。去年4月间，全国社会保障基金理事会理事长项怀诚表示，由于所持有的协议存款即将大规模集中到期，加上新划入的资金，2007年需要完成的投资额度预计会超过1000亿元，创历史之最。同日，项怀诚表示社保基金的投资方针是安全至上，控制风险，强化运营，提高收益；投资目标则是争取达到个人账户补助资金3.5%的承诺收益率的基础上，努力实现更高收益。

2007年底，社保基金收入首次突破万亿，其根本原因是由扩大覆盖面带来的。原因是近几年五险参保人数增长速度一直在7%左右，基金收入则始终保持在20%上下，后者明显快于前者的主要原因在于制度缴费人数增长速度高于退休人数。

2008年初，郑秉文这样写道：当人们在2008年“早晨醒来”突然发现社保基金积累余额已经超过万亿大关时，我国社保制度财务可持续性的概念已发生了重大变化：在“找钱”的年代，资金安全性问题并不十分突出，但在“有钱”的时候，不但安全性问题突出起来，重要的是，增值保值的问题更加突出。于是，社保财务可持续性的含意就自然变成社保基金的管理制度和投资效率的问题了。形势的变化和条件的改变，使社保制度财务可持续性的含意发生了重大变化。

社保基金突破万亿之际，郑秉文的逆耳忠言更应该引起足够的关注。

2008年03月05日 17:57 《数字商业时代》