0571-22931819
[摘要]我国社会保障制度及运行中暴露出诸多关于保障对象间、地区间及管理主体间有失公平或不合理问题。需要通过强化保险理念来解决代内和代际的社会保障对待上的不公平，通过社会保障预算来总揽代内、代际预算约束和强化管理，通过提高统筹层次来解决社会保障导致的地区间发展不平衡，通过建立专门社会保险专家统管机构来协调和统一政府间和部门间的权利与责任，通过城乡有别的制度框架为缩小城乡社会保障不公平营造制度框架，促进社会保障的可持续发展。
[关键词]社会保障；保险理念；预算约束
一、社会保障公正公平的把握
经济学上讲的公平，一般包括起点公平和结果公平两层含义，即过程公平和结果公平，亦或“公正公平”(FAIRNESS)和“均平” (EQUALTY)。过程公平强调收入分配过程的不偏不倚，重点则在于公平尺度，同样的对待，防止双重或多重标准的有所差别的对待，突出的是规则的公平；结果公平强调收入分配的结果能够让所有的人都满意，侧重人人应平等地享有财富或收入，带有一定的平均主义的色彩。在我国市场经济改革过程中，一般认为，初次分配中突出效率，要发挥市场在资源配置中的基础性作用，也就是强调过程公平；再分配中，应该突出结果公平，实际上是就是“均平”。
社会保障是一种收入再分配，应该重视“均平”目标，即结果公平，要本着互济、共济的原则，实现高收入者对低收入者的转移支付，提供基本的生活保障，这是社会保障必不可少的核心内容；但是社会保障作为一项制度，在其制定和运行中也须体现公正公平，也就是说，在肯定再分配体现“均平”的前提下，本着“以人为本”的原则，作为社会保障制度应有的对象，无论是富者还是穷者，要一视同仁，处于相同或是同类状况的对象或是群体都应该得到同等的对待。要保障所有公民公正公平地享有社会保障的基本权利，既要避免同为公民，一部分享有社会保障权益而另一部分却享受不到的状况，也要尽量避免同为公民，相同的状况下却因工作岗位、工作性质不同而社会保障权益差别较大的状况。(本文下面的“公平”，无特殊说明，均指公正公平)
二、我国社会保障制度及运行中不公平情况分析
社会保障项目大致分为社会福利(最低生活保障、社会救济等)和社会保险(社会保险和补充保险等)两大类。社会福利是指政府对居民无偿的、单向的资金转移的社会保障项目；社会保险则是利用现代保险的“责任共担”的原理，被保险人先付费后受益的社会保障项目，它体现了一种权利与义务相对称的原则。我国的社会保障制度的不公平，既有最低保障层次(即社会福利)的不公平，也有社会保险层次的不公平。
1.最低保障层次的不公平
最低保障层次，实际上就是要确保保障对象的一个最低生活水平，通过无偿转移支付的形式对低于某一收入标准的保障对象进行补助。我国最低社会保障层次的不公平表现在：
(1)城市最低生活保障的“劳动收入判断标准”没有全面体现个人的经济能力，只包括劳动收入，没有考虑资产或财产收入，导致最低生活保障运行中存在不公平的因素。同种状况的人因财产结构不同而适合不同的标准，不同状况的人也可能因为收入状况相同而适合同等的标准，造成对象间实际的不公平。我国城市低保的享受标准是看其收入是否低于规定的收入水平，这样，一些没有收入却拥有存量资产的人仍然符合低保的资格标准，比如驾车领低保的情况，有违低保本意。城市最低社会保障是一种收入相关(EARNINC—RELATED)的保障计划，低保标准要求与其它的除低保金以外的收入成负相关关系，因此确定“其他收入” 的内容，对公平至关重要。考虑到我国经济发展水平较低，确定包括资产(财产)收入的“收入标准”，既有利于节约财政资金，也有利于实现更广泛的公正公平。
(2)最低生活保障等福利项目城乡间不公平。由于二元经济农村居民收入不易货币化的影响，最低生活保障在城乡居民的对待上不公平。最低生活保障是政府为了保障居民最基本的生存权利而采取的共济措施，只要是本国居民，都应该享受。而我国现实情况是，只有城市低保，农村几乎是空白，这对农村居民是不公正的。低保标准可以不同，但不应该没有。
(3)管理不规范造成不公平。社会福利，要求在政府进行收入补贴以后的个人收入都能达到最低生活标准的水平，这其中关键是要掌握低保对象的实际收入水平，由于现实中存在管理难度，特别是对那些流动性强、自我雇佣劳动的收入难以掌握，加上管理软化，造成一些人有劳动收入，由于未被掌握，同时在领取低保收入的情况。管理不规范或力度不够，也会造成同种状况的人因财产结构不同而适合不同的标准，不同状况的人也可能因为收入状况相同而适合同等的标准，造成对象间实际的不公平。
2.社会保险层次的不公平问题
社会保险层次不公平，既包括社会保险对象间的不公平，也有地区经济运行影响的不公平：
(1)社会保险对象间的对待不公平。包括社会保险制度内、外对象间不公平，当前与未来对象间不公平，以及不同制度对象间不公平。
第一，社会保险理念不明确，覆盖面不全，动用一般财政收入弥补社会保障收支缺口，造成社会保障制度内、外对象的对待不公平。由于我国社会保障制度尚不健全，社会保险覆盖面尚不完全。由于我国社会保险与福利的边界并不清楚，社会保险没有突出交费与收益相对应的保险理念来经营，社会保险基金缺口，越来越要求政府用一般财政收入支付，使社会保险具有一定的社会福利色彩。这样做，实际上就是让所有人出资为制度内局部人员办保险，存在制度外人员对制度内人员的转移支付，造成制度内、外人员的对待不公平，特别是对没有被社会保险覆盖的对象是一种不公平待遇。
特别是对于农村居民而言，更具矛盾性，一方面政府在大力解决“三农”问题，促进农村的发展，但同时又让农村居民为城市社会保险付费却不享受社会保险，存在穷人对富人进行转移支付，拉大城乡差距，这与“以人为本”的发展思路是背道而驰的。
第二，社会保险理念不明确，责任后移，造成社会保险当前对象与未来对象间的不公平，即前后代际不公平。代际不公平是指代与代之间的社会保障责任与收益的不公平，可以是缴费标准的不公平，也可以是受益标准的不公平。由于我国的社会保障名义上是个人帐户与社会统筹相结合的社会保障制度，实际上仍然是现收现付制的模式，仍然存在着养老责任后移的情况，在这种“现收现付制”之下，必然的结果就是“现缺现补制”，由于未来人口老龄化的冲击，都会对当代和后代人的缴费和受益水平产生重要的影响。特别是当这种现收现付制的社会保险可持续性受到挑战乃至破产时，那是对未来出生的各代人最大的不公平。
由于我国社会保障管理理念上不够明确，社会保障没有纳入长期预算管理，使得当期和未来社会保障责任不明确，社会保险在支付标准确定上没有充分体现收入、预期寿命的制约作用，导致我国现在预期寿命比制度设计之初长出近5年的情况下，收支标准仍然未做调整，这样就存在下列可能，当期应尽的社会保障责任没有尽全，而受益水平又高于国家经济发展“应该”提供的水平。
政府间责任确定不合理，也是代际不公平的重要成因。一则社会保险与社会福利边界不清，社会保险缺口最终成为政府的无限责任，二则社会保险管理短期行为突出，对社会保障责任重视不够导致社会保险水平偏高，过于依赖中央财政，而且社会保障基金短缺与浪费现象并存，不利于社会保障代际平衡和健康发展。
第三，社会保险制度间存在不公平。我国目前尚存在两种不同的保障机制，一是企业单位的社会保险，一是机关事业单位的社会保障，目前由于两种机制运作上的不同，特别是支付标准确定上的不同，使得两种机制下的保障标准差别巨大，虽然企业社会保险的替代率在百分之八九十左右，但仍然与机关事业单位的保障标准有比较大的差别。这成为社会问题的重要因素，使我国社会保险面临着较大的提高标准的压力。
第四，管理不规范造成不公平。我国社会保险由于带有一定的“福利色彩”，加上机构上责任划分不尽合理(客观上社会保障职能部门事权划分不够清晰，缺乏制衡机制；主观上各部门追求各自的政绩和利益最大化，重分配轻责任，加大了财政兜底的风险)导致管理软约束，把社会保险当成“唐僧肉”，一些没有缴费和缴费不足的人员也被“纳入”其中享受社会保险的受益，这对于足额缴费和制度外的人员都是一种不公正待遇。
(2)统筹层次较低，难以发挥地区间社会保险的互济功能，造成对地区经济发展影响的结果不公平。由于历史原因、自然地理条件、优惠政策和各地政府间财力的差别，导致一些地区社会保障压力较大而财力相对不足，而一些地区财力充裕反而社会保障压力相对较小。而且客观情况决定了社会保障基本上还是中央定政策，地方具体负责管理落实，统筹的层次也就比较低。由于中央缺乏有力的手段来判断地方政府筹集社会保障资金的努力程度，为了避免全国统筹对富裕地区的“鞭打快牛”的不良效应，只好采取折中的办法，对于存在缺口的地区，通过谈判确定中央承担的比例，其余的事权要充分发挥地方的积极性来解决。这种情况下，一些地方虽然在中央给予一定的补助下仍然收不抵支，只好提高地方的缴费率，如2003年辽宁有些地方养老金费率高达25.5%，而全国平均费率只有20%左右，有的地区甚至高达近30%，这种因社会保障带来的地方负担不公平，不仅导致了当前情况的发展差距，而且也会在发展中加大地区经济发展的不平衡。因为，越是经济发达的地区其劳动力市场就业率高，人口结构相对年轻，社保负担较轻，越利于地区经济发展；而越是贫困落后地区，劳动力市场就业率低，社会保障负担率高，越是不利于吸引投资，必然导致经济状况不断恶化，从而不仅不利于社会保障问题的解决，反而加剧了地区社会经济发展的不平衡。
同时，中央政府“挤牙膏”的资金管理机制，中央要在充分发挥地方积极性后不得不成为社会保障的最终责任人，机制上留下了谈判的.余地，造成了地方政府不是向内挖掘潜力、而是向上“跑部要钱”的局面，这也在不同程度上造成资金运转的低效和浪费，社会保障的责任也越来越依赖于中央财政，同时也为地方区域社会保障的失衡发展留下了存在空间。[NextPage]
三、我国社会保障的公正公平制度安排
根据我国社会保障制度的公正公平问题分析，下面就促进社会保障公平的制度安排谈一些建议。
（一）我国社会保险的模式选择
社会保险的模式从筹资的角度分主要有两种：一是现收现付制，二是基金制。现收现付制很好地体现了互济原则，且便于管理，无须高昂的管理和监管费用；最大的弊端在于对人口老龄化而言是脆弱的，但“……审视20世纪80年代中后期以来在世界范围内涌起的养老金计划基金化和市场化的改革浪潮，……这种改革不应该是对历史上形成的现收现付制的一个全盘否定，只是由于它在过去十几年间的过度扩张，以至于取得了对基金制的压倒性地位，最终对经济沿着可能的最优路径增长形成了巨大的压力，所以才需要加大基金制在整个养老金制度中的比重”。基金制对于老龄化而言优于现收现付制，且有利于提高储蓄促进增长；但是却大大弱化了社会保险的互济功能，并且存在积累资金的投资和保值增值以及高管理与监管费用问题。同时考虑到现收现付制的缺点，应该考虑一个“二者合一的、能够向工人提供一种防止双重风险的措施”，“最佳养老金制度可能是一种混合型制度，……国家提供最低津贴，私营基金作补充。”
在中国社会保险面临转轨成本、当前缺口和未来老龄化的三重压力下，社会保险的可持续发展受到严峻的挑战，因此有人建议中国建立“三支柱”的社会保险制度（世界银行，1994），包括基本社会保险、补充社会保险和自愿保险；有的认为中国建立“两支柱”的社会保险制度（Amn Murmalidhar ，2004），包括基本社会保险和自愿保险。
鉴于中国的现实国情，比较两者优缺点，我们应该选择现收现付制为主、积累制为辅的部分积累制模式，且现收现付制只有在强化预算约束的前提下才可以达到有效控制政府的社会保障责任，因为现收现付制下，解决社会保障可持续发展问题不外乎两条：一是提高缴费水平，一是降低支付标准。提高缴费率、开征社会保障税等提高缴费水平在我国目前已无多少空间，能够让我们选择的，只有控制社会保障的支付标准了。
（二）我国社会保障公平制度安排
1.我国最低保障层次的社会保障制度设计
最低社会保障层次的社会福利，符合资格者都应受益，并要合理确定保障水平，不宜过高；要强化管理，有效掌握低保人员收入，并且将判断享受低保的收入标准逐步过渡到财产的标准，以解决收入标准判断上产生的不公平问题；加快农村最低生活保障制度的建设，农村低保标准不同于城市低保，但是制度必须建立，以体现公民在享受社会福利方面的平等权。
2.我国社会保险层面公平的基本社会保险制度安排
（1）突出社会保险付费者受益的保险理念，促进社会保障的公正公平和可持续发展。
既要做到社会保险是付费者受益，也包括不付费者不受益或不受益者不付费的含义；既要体现缴费对象间的互济，又要体现缴费与不缴费之间的差别。
第一，基本社会保险要强化缴费与受益对等的原则，促进制度内外社会保障对象间的（公正）公平。确立社会保险是交费与受益相对应的保障项目，在“风险共担”的原则下，既不能使社会保险基金支付没有参保的对象，同样也尽量避免让没有参保的对象为社会保障付费。财政补助范围必须限定，否则就违背保险的理念了。
第二，基本社会保险要体现“有条件”的自我平衡原则，促进实现当前与未来的社会保障对象间的代际公平。建立代际社会保险统筹平衡的社会保险制度，即在 “有条件”的自我平衡的前提下，综合预测代际社会保险负担，确立代际平衡的社会保险制度，如果未来的老龄化影响下养老负担重，那就通过调整当前的收缴率或支付标准，为未来进行必要的储备。
社会保险的“自我平衡”，不是不要政府补助，而是怎么补助的问题，应先确定政府的补助，然后再确定社会保障的收支标准来达到“自我平衡”，实现社会保障支付的“有条件”刚性（即代际平衡的约束下刚性），“有限补助”就转化为政府的“有限责任”，不再是无限责任。
第三，适时将机关事业单位纳入企业单位社会保险，逐步统一企业和机关事业单位的社会保险制度，营造制度间对象的待遇公平。
第四，适合经济发展水平的要求，建立城乡有别的社会保障制度，为缩小城乡社会保障差距构建制度框架。社会保险水平与经济发展水平是密切相关的。中国城市与农村经济发展水平不一样，居民的经济脆弱性也不一样，社会保障的制度自然也就不一样。城市社会保障应该将养老放在各个项目险种保障的首位，而农村地区则重点放在不能依靠土地而又因为收入水平低无法解决的保险问题上，应该与其经济发展和实际需要相适应。
所得税扩面到农村是建立中国公平规范的农村社会保障制度的基础。农村的社会保障，首先强化农村福利性社会保障项目的建设；其次对保险性保障项目，要按照保险的权利和义务对等的原则逐步建立和完善，这就决定了首先要发展农村经济，随着收入的提高，逐步将其纳入个人所得税的范围，为社会保险金（税）统一征缴提供条件，也就符合了付费与受益权责对等的原则。在此基础上，建立和完善农村的社会保障。
（2）建立社会保障（险）预算，强化未来社会保险资金的储备。
第一，要通过预算约束，实现政府对社会保险从“无限责任”到“有限责任”的转变。
借鉴美国的做法，社会保障为“线下预算”（0FF －BuDGET），要有别于一般收入的“线上预算”，强化长期内的预算约束，谋求社会保险的有条件的“自我平衡”，即“有条件”的支出刚性。在不断提高统筹层次的情况下，依据养老保险、工伤保险和医疗保险的先后次序，社会保险要统筹考虑收入和支出，既要根据现实情况确定筹资水平，也要根据现实情况确定或调整支出的标准，而不能是支出标准刚性的情况下一味地强化筹资，并使筹资缺口成为政府的无限责任。
实现政府对社会保障的“有限责任”，即政府社会保险补助有条件的刚性，就需要一个预算，放在长期内实现平衡。就我国目前的情况，需要的是，严格控制、在动态中降低养老保险的替代率，特别是政府强制参加的社会保障部分，水平不宜过高。我国养老保险在设计之初的目标替代率为58.5％，而现实中的替代率虽已有所降低，但仍为73.7％（财政部社保司计算2004数据），今后制度设计仍该逐步降低替代率达到目标水平，降低社会保险的福利色彩。
第二，通过建立社会保障预算，有效控制社会保障成本，强化对未来社会保障的资金储备。建立社会保障预算，强化社会保障资金及责任管理，节约当前资金，防止社会保障向当代人多分配的倾向，增加未来社会保险的储备，减小未来老龄化条件下社会保障的压力。增加未来老龄化条件下的社会保障储备十分重要，正如前面所说的，我国社会保障是“抢险”与“防洪”并存，“防洪”甚于“抢险”，当前仍应在“抢险”之际，加大“防洪”的储备。
但现实中却相反，使得本应该在当前“抢险”的同时应积极为老龄化时代的社会保障进行积累的时候，在实践中却由于缺乏有效的方法来衡量而造成当前的“抢险”在不断透支，一正一反，大大地增加了老龄化条件下的社会保障的压力程度，所以，迫切需要建立社会保障预算，强化对未来社会保障的储备，促进社会保障的可持续发展。
原载《财经问题研究》2005年第6期
【出处：中国养老金网】
