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我国社保基金分为存量和增量两部分。社保基金运作机构采取自收自营和委托经营两种方式。自收自营由于缺乏权力制约，容易发生腐败案件；委托经营存在著巨大的商业风险。解决问题必须建立独具中国特色的社保基金公益信托经营制度。
上海市社会保障基金挪用案引发政坛大地震，原上海市委书记陈良宇被双轨。但是，被挪用的社保基金尚未全部追回。
之所以发生如此重大案件，除了政治腐败之外，与我国缺乏有效的社保基金管理经营制度有关。我国社保基金分为存量和增量两部分。在管理的过程中，社保基金运作机构采取自收自营和委托经营两种方式。自收自营由于缺乏权力制约，容易发生腐败案件；委托经营借助于商业机构进行市场化运作，由于增加了委托环节，所以存在著巨大的商业风险。尽管劳动和社会保障部制定了一系列管理办法，试图减少社保基金经营中存在的风险，但现在看来，我国的行政管理体制决定了，采用传统管理经营思路，不可能从根本上解决问题。
建公益信托制度
解决我国社保基金管理中存在的问题，必须建立独具中国特色的社保基金公益信托经营制度。
首先，公益信托可以有效地解决社保基金自收自营中存在的权力滥用问题。公益信托经营属于委托经营，社保基金通过公益信托经营，可以把管理与经营区分开来，借助社会公益信托机构，实现社保基金的保值增值。
其次，公益信托经营可以有效地降低社保基金经营风险。公益信托经营属于信托经营的一种，按照《信托法》的规定，在救济贫困、救助灾民、扶助残疾人、发展教育科技文化艺术体育事业、发展医疗卫生事业、发展环境保护事业、发展其它社会公益事业，可以设立公益信托经营。
公益信托经营与一般信托经营不同之处就在于：
管理机构重新定位
第一，公益信托设置信托监察人，按照信托文件的规定，监督信托经营机构。按照法律的规定，信托监察人有权以自己的名义，为维护受益人的利益，提起诉讼或者实施其它法律行为。
第二，公益信托的信托财产及其收益，不得用于非公益目的。
第三，公益信托的受托人未经公益事业管理机构批准，「不得辞任」。受托人应当至少每年一次作出信托事务处理情况及财产状况报告，经信托监察人认可后，报公益事业管理机构批准，并由受托人予以公告。这些规定可以满足公众的知情权，最大限度地降低社保基金信托经营的风险。
在我国当前社保基金管理中，仍然普遍采用商业信托模式，通过规定的遴选程序，委托现行的信托机构或者社保中心从事经营活动。在有些领域譬如电力系统，还实行行业统筹方式，将本行业缴纳积累的企业年金（2000年以后，国务院将企业补充养老保险改名为企业年金）集中管理，这样做虽然可以保证社保基金在行业内封闭使用，但一旦发生行业性亏损，将会出现严重的社保基金亏损问题。只有实行社保基金统一征收管理，委托公益信托机构合法经营，才能解决社保基金管理经营中存在的问题。
实行社保基金的公益信托经营，必须著手解决以下问题：
首先，必须对社保基金管理机构进行重新定位。根据信托法的规定，「公益信托的设立和确定其委托人，应当经有关公益事业的管理机构批准」，未经公益事业管理机构批准，不得以公益信托的名义进行活动。我国现存的社会保障基金管理机关到底属于公益事业管理机构，还是典型的财团法人，在法律上并不明确。由于社会保障基金管理缺乏明确的法律依据，所以，在全国各地社会保障基金筹集和管理单位性质千差万别，有的地方实行政企合一，有些地方实行政企分离；有些地方社保中心只是筹集社保基金的中介组织，有些地方社保中心则成了社保基金的经营单位。所以，制定社会保障基金法，明确社会保障基金管理机构的法律地位，是从事公益性信托的前提和基础条件。如果社会保障基金本身定位不准确，那么，在公益信托经营的过程中，社会保障基金管理机构与公益信托机构之间可能会产生大量的法律纠纷。
其次，必须考虑设置信托监察人，确保公益信托经营合乎法律的规定。公益信托经营的目的是为了公共利益，由于其受益人是公众而不是特定的个人和单位，所以在经营过程中很可能会出现内部人控制的问题。为了解决这一问题，《信托法》设置了信托监察人制度，监督信托机构按照信托的目的从事公益信托经营。为了维护受益人的权利，监察人可以提起诉讼或者实施其它的法律行为。信托监察人制度的建立，可以有效地确保公益信托经营机构履行勤勉的信托责任。然而，我国尚未制定具体的公益信托监察人制度，社会保障基金管理机构在与信托经营机构签订合同的时候，由于没有采用公益信托规则，一旦发生经营亏损，社会保障基金管理机构因法律地位特殊，在提起诉讼的过程中，往往很难追究债务人的全部赔偿责任。所以，制定公益信托监察人行为规范，是发挥公益信托作用的制度保障。
防止社保基金流失
最后，必须制定社保基金公益信托退出机制，防止社保基金流失。根据《信托法》的规定，公益信托终止，没有信托财产权利归属人或者信托财产权利归属人不是特定的社会公众的，经公益事业管理机构批准，受托人应当将信托财产用于与原公益目的相近似的目的，或者将信托财产转移给具有近似目的的公益组织或者其它公益信托。由于我国目前采用传统的商业信托模式，没有为公益信托单独制定退出程序，所以，在援引公益信托制度管理和经营社会保障基金的时候，必须考虑制定社保基金信托经营的退出机制，以确保社保基金经营善始善终。
总而言之，公益信托是社保基金经营管理未来的发展方向，由于我国《信托法》关于公益信托的规范十分简陋，所以，在实行社保基金公益信托经营的过程中，必须制定《信托法》的特别法，完善有关公益信托的制度，让公益信托在社保基金管理经营中发挥重要作用。
2006-9-28作者为大学教授/乔新生 大公网
标签： 社保基金
