国家应推进基本养老保险全国统筹

经济观察网 记者 翁仕友 “基本养老保险制度目前存在的最大问题是地区分割。”2008年11月1日，在中国社会保障发展战略研究核心成果发布会上，郑功成教授告诉本报。

现担任全国人大常委、中国人民大学教授的郑功成，一直关注中国养老保障制度变革。近日，由他牵头、历时一年多时间完成的“中国社会保障发展战略研究报告”正式发布，该报告在对国家社会保障发展总体战略进行部署的同时，也对中国养老保障改革与发展战略作了详尽论述。

在报告中，郑功成建议，国家应该强力推进基本养老保险全国统筹，尽快研究制定具体方案，争取在2012年前完全实现基本养老保险制度全国统筹的目标。据悉，该报告旨在从理论上为国家构建覆盖城乡居民的社会保障体系提供战略蓝图，以供中央决策参考。

地区分割之弊

经济观察网：目前基本养老保险统筹多是在地市级，那么“全国统筹”有何特别之处，其实质性内涵是什么？
郑功成：基本养老保险全国统筹的实质性内涵是在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上，实现基本养老金的全国统收统支。

具体来说，就是要建立全国统一、地方对中央负责的养老保险经办机构，集中管理养老保险基金的征收、管理、发放。统一缴费比例要求企业和个人不因所在区域不同而承担不同的缴费率。统一养老金计发办法目前在全国范围内已经基本实现了。

需要特别强调的是，职工基本养老保险全国统筹，宜界定为基本养老保险制度中的基础养老金部分的全国统筹，基本养老金中的个人账户养老金部分，仍可以由省级社会保险经办机构负责管理，并通过市场机制进行投资运营，但应当建立相应的参保人监督机制。

同时，全国统筹并不意味着所有地区都按照相同的工资标准缴费和计发养老金待遇。在全国统筹的条件下，职工仍然按照实际工资水平缴费，基础养老金仍然以当地平均工资和个人指数化缴费工资为基数，按一定比例计发。

经济观察网：目前在省级层面的统筹都尚未全部推开，如果强力推行全国统筹，您是否担心因为过于“超前”而夭折？

郑功成：不担心，因为实现基本养老保险全国统筹是不容置疑的既定目标，也是刻不容缓的既定目标。早在党的十六届三中全会审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，就明确提出要逐步“实现基本养老金的基础部分全国统”，此后党中央的多次决议与中央政府的多份重要文献都再三明确提出养老保险全国统筹的目标。

现实情况是，目前我国大部分地区的统筹层次仍然停留在地市甚至县一级，较低的统筹层次，直接导致了各地养老保险费率负担轻重不一，损害着市场经济的公平环境，进而影响着劳动力的自由流动并直接阻碍着全国劳动力市场的统一。同时，因基金不能统收统支而导致部分地区养老保险基金结余和统筹区域范围内财政补助同时增加的状况，严重损害了基本养老保险制度的健康、持续发展，它还是造成流动人口养老保险权益受损、丧失和农民工大规模退保等不良现象的根本原因。因此，实现全国统筹不仅是推进并完善基本养老保险制度的治本之术，而且已经刻不容缓。

 “三步变一步”

经济观察网：您认为全国统筹的具体操作思路是什么？

郑功成：目前，实现全国统筹的主要思路有两种：第一，“三步走”思路，即按照现行思路，从目前的县级统筹到地市级统筹，从地市级统筹到省级统筹，再从省级统筹到全国统筹。第二，“一步走”思路，即地市级统筹与省级统筹并不是必须经历的环节，而是从目前的地区分割统筹，一步跨越实现全国统筹。

经过比较，我们认为选择“一步走”的改革思路是成本最小、代价最低并且最有利于制度建设和能够从根本上解决农民工等流动人口养老保险权益的方案。

经济观察网：为什么这么说？

郑功成：因为在统筹层次较低的情况下，不同地区之间的养老保险基金无法充分调剂使用，即使实现了省级统筹，不同省区之间的养老保险基金也无法充分调剂使用。因此，一步实现基本养老保险全国统筹将彻底打破基金的区域分割，有利于理顺财政与养老保险基金的关系，进而实现养老保险制度的自我平衡与自我发展。

其次，按照“三步走”思路，每一次统筹层次提高所面临的困难与问题在本质上是完全相同的，但“三步走”要付出三次代价和成本，“三步走”的过程不能解决负担不公、权益受损、障碍流动等现实问题，几经折腾更会损害养老保险制度的严肃性；“一步走”则更符合社会公平原则，同时只需付出一次成本与代价，制度也不会遭到频繁的折腾。

再次，还可以解决诸多现实问题，比如养老保险关系转移接续办法，目前中央政府正着力研究，这是一种积极的措施，但只有在实现养老保险全国统筹的前提下才能真正有效地发挥作用。

发达地区的担忧

经济观察网：要在实践中推进并实现这一目标，目前可以做哪些具体工作？

郑功成：在确定2012年前实现全国统筹目标的前提下，建议不再将实现省级统筹或者完善地市级统筹作为国家近期追求目标，而是由中央政府尽快制定并出台养老保险权益记账规则，尽快明确养老保险参保权益记账规则作为迈向全国统筹的过渡措施。

当劳动者要由一个统筹区域流动到另一个统筹区域工作时，由流出地发给参加养老保险的缴费记录与参保权益证明，以作为全国统筹实现后统一计算缴费年限及享受相应待遇的凭证，所缴养老保险费不转移，同时严格禁止参保人员退保。这样各地社会保险机构不需要办理养老保险关系转移手续，劳动者流动时不需要退保或者担心权益受损，因而无论从管理与运行的角度，还是从个人权益角度，都是最有效的措施。

经济观察网：但是“一步走”思路的操作难度恐怕也是空前的，因为一些发达地区担心在实行全国统筹后，现有的基金结余会被上缴，同时担心本地区劳动者退休养老金待遇会降低，该如何减小改革的阻力？

郑功成：这两种担心是可以理解的，但既然全国统筹的目标是必须的、既定的，并且明明白白道理是早比晚好，早做早成功，晚做更困难，为什么要等到这一制度进一步沦为地方利益时才开始呢？如果久拖下去，便意味着放弃制度的全国统一。至于发达地区对退休养老金待遇下降的担心其实是不必要的，因为养老金替代率不是以全国平均基数计发的，而是以当地工资水平作为计发基数的，发达地区工资水平高，退休养老保险金待遇自然高，而对于已经积累的基金则应当考虑当地的利益。部分地区形成的养老保险基金积累，客观上构成了阻碍基本养老保险制度全国统筹的重要因素，对此，我们建议采取新、旧财务分离和遵循增量改革原则，即对旧账处理从宽，对新账建立从严，已经结余的基金积累可以仍然归当地使用，并用于解决当地居民的养老问题，而全国统筹一旦实施，实施之日起筹集的基金便不再是地方基金而是全国基金了。

当然，中央政府还应当限制地方基本养老保险基金结余资金的使用方向，可用来发展区域性补充养老金等，确保其用于劳动者养老保险领域。根据这一办法处理新账、旧账的关系，再运用增量改革解决全国统筹必然要涉及的管理及运行成本问题，应当是水到渠成之事。

此外，目前全国还只有少部分地区形成了大量的基金积累，并且这些利益尚未完全固化，因此现阶段是快速实现基本养老保险全国统筹的最好时期，国家应当抓住时机，放弃按部就班的“三步走”思路，以最小的协调成本一步实现基本养老保险全国统筹。

(郑功成 全国人大常委、中国人民大学教授)