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北京大学社会学系教授 王思斌
一、从整合的角度看社会保障制度的重构
从当前我国存在的问题和社会发展的前景来看，我们应该建立整合的（或一体化的）社会保障制度体系。关于建立整合的、一体化的社会保障制度体系，许多学者提出了自己的设想，其中建立现实-理性的社会保障制度（雷洁琼、王思斌，1999），建立基础整合的社会保障体系（景天魁，2001）更加全面和具有代表性。
笔者认为，整合的（或一体化）的社会保障制度有全覆盖、内部可转换和保障与服务相互连接等重要特征。所谓全覆盖至少包括两个方面：一方面是面对全体国民，而不只是面对城镇居民；另一方面是这种保障涉及人们正常生活的各个基本方面，如养老、医疗、就业、住房等。所谓可转换性是指不同群体获得社会保障的原则和机制是一致的，当他们在社会结构中的地位发生变化时并不需要从一种保障制度转为另一种完全不同的制度，面向不同群体的保障制度之间是相通的。因此，这种社会保障制度是一元的，而不是二元或多元的。这种制度最根本的是它实现了城乡居民在社会保障权利的原则上的统一，而不是排斥和歧视农村居民。这里应该说明的是，城乡居民在社会保障权利原则上的统一并不表示保障标准的同一。
保障与服务的相互连接是指作为政策的社会保障制度与对保障对象的福利服务的连接。由于某些弱势群体即使符合享受福利保障的条件，但由于自身或社会的原因也难以实际利用某些福利，所以，向他们提供服务以使其获得保障是必要的。这实际上是社会保障的制度安排同其得以实施和发挥作用的条件的连接。在市场经济国家这表现为社会保障制度、社会福利政策与社会服务服务或社会工作系统的整合，它们之间的整合构成完整的社会福利体系。
可以发现，具有上述特征的社会保障制度与当前我国现行的、主要以城市居民为对象的社会保障制度有很大不同，它是一种新的社会保障制度体系。从这个意义上来说，我国的社会保障制度需要重构，它应该符合我国现实和未来发展的要求。
二、社会保障制度重构中的弥合
社会保障制度的重构并不是要彻底抛弃现有的保障制度另起炉灶，而是要在改革现存制度和创建新制度的基础上实现二者的对接和整合。
现存社会保障制度改革的总方向是建立符合市场经济要求的、混合性的基本的社会保障制度。提高统筹水平，政府、企业、个人共担责任，失业、下岗、最低生活保障“三线”合一，失业、养老、医疗、住房、教育等保障和救助制度相互照应都反映着制度建设的总体目标。但是从当前我国社会保障制度改革的实际来看，各种社会保障制度之间的整合性差仍然是不容忽视的问题，各个部门各行其是、各记其功是其重要成因。另一方面，社会保障制度的某些改革重政策制定、轻具体实施，重设施建设、轻人文关怀是这些政策未能收到应有效果的重要原因。上述再就业培训中的形式化的、追求指标和政绩的做法，某些“星光工程”中的新建设施的大量闲置都是这些问题的反映。
从有效运行的角度来看，进一步使各种分别的社会保障制度进行整合是必要的。这一议论多年的问题总要提上议事日程，而这意味着与社会保障相关的政府部门结构与职能的调整。至于社会保障政策的落实及增进其实效，有两个方面需加强建设：一是提高政策执行者的服务意识，二是增强社区对社会保障的承担能力。前者首先与政府对社会保障制度的价值目标的看法相关，应该进一步明确社会保障制度的首要目标是保障弱势群体的基本生活，但是现行政策中仍然把为经济体制改革服务，对保障对象进行管理放在突出位置，仍在强化政府和社会保障的管理功能，这不利于保障效果的提高。另外，对社会保障工作者进行社会服务方面的培训也是切实提高保障效果所必需的。至于增强社区对社会保障的承担能力，这有赖于政府对社区建设的投入，有赖于在社区层面上综合保障机制的形成。在这方面，大连市社区公共服务社（杨团，2002）、杭州市的劳动保障工作街道管理站和社区服务室（景天魁、唐钧，2002）、北京市崇文区的职业指导谈心会（蒋德理，2001）都是成功的实验，而其实质是将社会保障同社会工作服务结合起来。
在建立整合的社会保障制度体系方面，农村社会保障制度的建立是最为关键的。虽然几乎没有人正式反对在农村建立社会保障制度，但在建立什么样的社会保障制度上人们的意见是有区别的。
从政府的角度看，农村情况之复杂、保障资金数额之巨大、资金管理水平之低下甚至混乱成为其在农村社会保障方面迟迟不作为的重要原因。一些学者认为土地可作为农民生活的保障，只要农民有土地，即“没有割断和土地的经济关系，就不能当作社会保障的对象对待”（刘福垣， 2003），这是反对在农村建立社会保障制度的温和说法。实际上，凡是农民就必然同土地有经济联系，在土地非私有化的情况下土地并不是农民的资产，他们也不是自给自足的“自耕农”。在市场经济已经深深地侵入农村，农民的生产与生活已同外部市场密不可分、并受其左右的情况下，轻言农民不能作为社会保障对象是有害的。显而易见，认为土地能够保障农民的生活不符合贫困农村的实际（课题组，2002；姜长云，2002），认为农民只有交出土地才能获得保障、即以土地换保障这种西方工业化初期的思维也不符合中国国情。
农民成为弱势群体并不是自我选择的结果，在很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策使然，因此，政府对农民的社会保障负有责任，而不能将农民排斥在社会保障制度之外。当然，在农村建立什么样的、何种水平的社会保障制度是一个十分复杂的问题。像城市那样主要由政府和劳动集体承担社会保障的责任不太现实，这样，建立与农村经济与社会发展水平相适应的社会保障制度就成为现实选择。考虑到农村城市化及社会流动等因素，建立个人帐户式的多方支持的保障制度是可行的，但其中一定要包含政府的资金支持，而不能只靠农民自我积累。至于政府资金的支持方式，有的提出现金配套补贴、优惠政策，有的提出以“实物换保障”，笔者也曾提出通过农业税转移发展社会保障的做法（见张景媛，2001），即国家将农民缴纳的农业税转变为缴纳人个人账户上的保障资金，这些都是可行的资金积累渠道。
在农村社会保障制度的内容方面，建立最低生活保障制度最为基本、也最为重要，另外就是建立基本医疗保险制度和养老保险制度（葛延风，2003；张立荣、李海华，2000）。在这些方面，建立在机制上与城市接轨（不是标准向城市看齐）的社会保障制度是可能的，这将有利于城乡整合的社会保障制度体系的逐步形成。
www.cnpension.net 2005-11-14 http://blog.hexun.com/ 北京大学社会学系教授 王思斌
【作者：王思斌】 【出处：hexun.com】
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