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日前，中国劳动保障报记者就社保基金安全问题采访了现任中国社科院拉丁美洲研究所所长
记者：2006年发生上海社保案和审计署发布了71亿元违规审计结果以后，社保基金安全问题便日益成为吸引全社会关注的一个焦点。国家审计署已决定连续三年对社保五项资金在全国范围内进行全面审计，我们注意到，这次审计不仅范围更大，而且向基层延伸，去年主要是对省本级进行审计，今年则主要是市县级。我国社保的若干险种目前基本都是由地方市县级统筹的，这意味着2000多个市县是实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者。您认为我国社保基金最大的“风险点”在哪里？
郑秉文：除个别人为管理因素外，统筹层次低、投资制度不合理、监管资源严重不足是造成我国社保基金违规操作的重要原因，也是威胁社保基金安全的制度风险源。
统筹层次太低，仅为县级统筹，是社保基金最大的风险源头。纵观世界，几乎没有一个国家不是实行全国统筹的（加拿大的魁北克省可能是少有的例外）。在全世界一百几十个实行社保制度的国家，似乎只有我国是惟一的一个统筹层次如此之低、统筹单位以地域为核算基础并由此分散为上千个统筹碎片的国家；相比之下，欧洲许多国家的养老计划虽然也呈碎片化，但大多是以行业为基础的，统筹水平则是全国的，而不是以地域为单位的（例如，法国就有1000多个统筹计划），这与中国相比是有本质区别的。欧洲的制度容易导致职业与行业的隔离，美国社保资金丑闻较少的一个根本原因就在于采取的是全国水平的统筹，而我国2000多个碎片化的统筹单位和管理主体，极端一点比喻，其违规风险点就几乎等于比美国这个全国大一统制度多出了2000多个风险点，从概率上讲，就是美国的2000多倍，而中国社保基金的存量余额只是美国的十六分之一！事情还不仅到此为止，中国碎片化还严重制约了全国范围劳动力大市场的形成，这是我国社保制度设计现状上的一个重大差距，成为导致社保案远远多于欧洲尤其美国的一个重要原因。
在市县级统筹体制下，地方政府既是社保运行的执行主体，又是社保资金的违规主体。在横向上存在2000多个统筹主体的同时，纵向管理还形成了中央、省、市地、县市的四层级结构，中央政府监管部门对实际资金统筹单位十分遥远，鞭长莫及。这种四层级的纵向结构和过度分散管理的横向碎片体制，必将导致地方政府对其政治干预的权力绝对化、隐蔽化和政治化。在现行的社保基金监管制度框架下，中央政府对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无管辖权，对地方上以政府的名义违规动用社保基金的行为便无能为力，甚至中央政府根本就无从知晓。例如审计中反映的“没有实行专户管理”占违规资金总额的38.02％，就是因为地方政府多家银行多头开户造成，这是统筹层次低造成的后果，防不胜防。
记者：社保基金有保值增值的需求，存银行、买国债的现有渠道很难满足这个需求，造成社保基金的隐性损失也是不争的事实。但在去年审计结果中，追求较高投资收益率而导致的违规投资位居审计结果的第二，高达27.32％。这种动辄获咎，是否反映了社保基金，尤其是统筹基金的一种投资困境？
郑秉文：
这样“眉毛胡子一把抓”的投资制度——即统筹资金和账户资金采取“统账合一”的投资策略，从收益率上讲是对做实账户为特征的积累制社保制度的严峻挑战，是对统账结合制度合法性的严重质疑；为此，2000多个统筹单位为基础的地方政府便很容易形成投资冲动，“促使”一些地方政府突破对投资规定的限制，采取一定的出借和投资等违规行为，以谋取较高的收益率。这甚至几近成为一个“潜规则”和公开的秘密，从2004年广州市“两会”期间人大代表质疑的8亿元社保资金“在外营运”，到上海社保案34.5亿元，再到广州市日前刚刚公布的10亿元社保基金的挪用，都与收益率太低有千丝万缕的瓜葛。
统筹基金的投资困境说明国家没有负起相应的责任来，中央政府没有尽到应尽的责任。任何国家的统筹基金都被授权享有一套独特的、相对稳定的、具有较好收益率的保值增值政策，并且是以国家的名义担保，于是，在这些国家，社保部门有预期，参保人有预期，整个社会有预期，社会消费始终保持在一个常数上，而较少像中国这样占比逐年下降，甚至威胁到了经济增长结构。例如，英国“国家保险基金”（NIF）就是由“减债委员会”（CRND）负责投资，中央政府授权财政部专门为其创立和发行“尼罗”（NILO）特种社保债券，2005年3月底“国家保险基金”盈余是291亿英镑，283亿英镑用于购买国债，五年来平均回报率为4.99％，而同期平均通胀率仅为1.4%。美国也是一样，截止到2007年4月，联邦社保基金累积余额是20500亿美元，全部用于购买国债，收益率在7%左右，而通胀率则仅为2%左右。
记者：前些年，社保基金的积累总量还没有形成规模，投资回报率和投资冲动的压力还不是很大；但1998年以来其递增每年在20%以上，2001年滚存累积3000亿元，此后便一年上一个台阶，一个台阶就是1000多亿的结余，到2006年底五项社会保险基金累计结余就高达8006亿元。社保基金监管应怎样面对这样一个增长速度和这样一个基金规模？
郑秉文：社会保障制度作为一个大系统，它包括融资制度、缴费征缴制度、投资制度、福利发送制度等，其中监管制度也是社保大系统的一个重要子系统。这个系统本身存在的问题也是造成中国社保基金安全隐患的一个重要原因。
首先，从监管资源上看，一万多亿（加上企业年金和“全国社保基金”）的资金对只有十几个人的中央监管部门（劳动保障部）形成了极大的挑战，监管负荷严重超载（“监管负荷”指监管机构官员人均与参保人数或资产数量之比），根本谈不上什么事先、事中和事后的“三段式”监管，就连应付正常的日常差事都难以完成，更谈不上什么“主动监管”了；按资产计算，每个官员人均管理近70亿欧元，而国外的监管机构许多大多都是相对独立的，具有可比性的墨西哥“国家退休金储蓄监管委员会”170人，人均管理3.2亿美元；按参保人数计算，我国每个监管官员平均管理上千万参保人员，是国外的上百倍上千倍，相差十分悬殊，而具有可比性的阿根廷“退休和养老金管理总局”是183人，全国参保人数930万，人均管理5.1万人，智利“养老基金监管总局”134名雇员，全国参保人数690万人，人均管理也是5.1万人；秘鲁“养老基金管理总局”85人，参保310万人，人均管理3.6万人。况且，我国的基本制度是统账结合，远比这些国家复杂得多。在地方层面上讲，建立监管机构的省市寥寥无几。
第二，目前的监管模式和机构职能设置显然远不适应社会化和市场化的监管要求。监管的模式有很多可供选择，但是有个前提，那就是，监管模式在相当程度上取决于融资模式和投资模式的选择。因此，在当前个人账户做实规模还处于试点变动的情况下，在统筹资金的投资策略还没有最后做出决定的前提下，目前能够做到的，只是增加监管资源，扩充中央政府的监管队伍，以提高监管力度。
载《中国劳动保障报》，
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