项怀诚：壮大社保基金，促进科学发展

    —在纪念全国社保基金成立5周年暨发展战略研讨会上的讲话 项怀诚

各位专家，朋友们，同志们：

全国社会保障基金理事会成立5周年了。最近，我们正在总结过去，研究未来。今天请各位来开这个座谈会，目的就是向各位讨教，请各位指点。
为便于各位发表意见，我先对基金情况做一个简单介绍。

一、全国社保基金的基本情况。

2000年8月，党中央、国务院决定，建立全国社保基金。根据中央精神，作为有中国特色社会保障制度的重要组成部分，全国社保基金是国家重要的财力储备，主要用于弥补将来人口老龄化高峰时期的社会保障需要。

5年来，在中央的关心和重视下，社保基金事业不断发展。首先是基金规模持续扩大。截至今年7月底，基金总额已达到1818亿元。其次是社保基金会的管理运营水平逐步提高，主要表现在三个方面：一是丰富了投资品种，拓展了投资领域。投资品种方面，最初主要投资于银行存款和国债，现在新增了企业债、金融债、股票组合、回购组合、稳健组合、指数基金和参股非上市企业等多种投资工具。投资领域方面，我们开辟海外投资市场的申请已经得到批准。目前，相关准备基本就绪，实际投资业务即将展开。二是制定了一整套严格、规范、科学的管理制度，包括投资决策程序、内部控制办法、委托资产风险控制和监管制度、绩效评估办法等。通过借鉴国际先进经验制定的这些制度，有效地保证了基金安全和保值增值。三是提高了应对资本市场发展变化的能力。几年来，特别是开展委托投资业务以来，在强化宏观经济和资本市场变化研究的基础上，社保基金会坚持“安全至上，注重效益”的投资原则，适时调整投资策略，实现了收益的稳定增长。按资本加权计算，社保基金5年来的累计收益率超出了同期累计通货膨胀率，基本实现了保值增值目标。

社保基金是一项新事业，不可避免地会遇到各种困难和问题。当前，亟待解决的困难和问题是以下三个方面。

一是资金来源尚待稳定。按照相关法规，社保基金主要来源于中央财政预算拨款、国有股减持收入和彩票公益金收入等几个方面。其中，中央财政预算拨款和国有股减持收入是两个主要渠道。从实际情况看，前一个方面的问题在于拨款时间和额度不固定，后一个方面的问题在于国内减持国有股筹集社保基金的办法停止执行以来，只有境外上市公司尚在继续上交为数不多的减持资金。党的十六届三中全会指出，要“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”，但划转工作至今未能进入实质性操作阶段。资金来源的不够稳定，不仅延缓了基金规模的扩大速度，也因为难以合理配置资产而影响了基金的投资运营。

二是投资渠道尚待拓展。根据《全国社保基金投资管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，社保基金只能投资于国内银行存款、债券、证券投资基金和股票等几个品种，且有严格的投资比例限制。近几年来，银行存款和债券的收益率不高，股市又长期在低位徘徊。这种现状，不能不影响到社保基金的收益水平。长远地看，在确保基金安全的基础上拓宽投资渠道，是提高社保基金投资收益的必由之路。

三是法律环境尚待完善。作为社保基金投资运营的主要法规依据，《暂行办法》以财政部和劳动保障部两部长令的形式颁布于2001年。客观地说，《暂行办法》对规范运作发挥过积极作用。但它毕竟订立于社保基金草创时期，有些条款已经不合时宜，诸多方面有待改进。其中问题，我将在下面展开来谈。在“依法治国”成为全社会共识的时代背景下，社保基金欲求得健康快速的发展，完善法律环境已经成为当务之急。

二、发展壮大全国社保基金的必要性与紧迫性。

我国正处在构建和谐社会和建设小康社会的伟大历史进程中。以科学发展观为指导，发展壮大全国社保基金，是健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，应对人口老龄化挑战的必然要求。

近10年来，我国的社会保障制度改革取得了很大成绩，但覆盖面比较狭窄等一些深层次问题仍然有待解决。以基本养老保险为例。从世界情况看，各类公共养老金计划覆盖了全球劳动力人口的1/3。包括4000多万已退休人员在内，我国上年末的参保人数只有1.6亿多，仅占城镇人口的30％左右，不及劳动力人口的15％。特别应该指出的是，尚未纳入社会保障体系的，主要是包括农民和农民工在内的弱势群体。他们中的大多数人最需要社会保障，却又最难加入现存制度体系。这个矛盾不解决，就无从最大限度地保证社会公平，实现经济社会的协调和可持续发展。在现存制度条件下，找到解决这些深层次问题的有效途径，已经刻不容缓。

人口老龄化是我们面临的另一个重大问题，其影响不容低估。人口老龄化是一个世界性危机，人口基数大，老龄化来势猛，经济发展水平不高等因素，决定了我国化解这个危机的难度更大。中国人口研究中心2003年的一项研究表明，目前，我国60岁和65岁以上老龄人口的年递增率分别为3.53%和 3.73%。到2030年前后，我国60岁以上的老龄人口预计将增加到4亿左右，相当于现在欧盟15国的人口总和。到2050年，我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.35亿，其占总人口的比例分别为1/3和1/4。随着人口老龄化的迅猛发展，社会保障方面的支出需求也将越来越大。今年5月，世界银行公布了一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告。报告指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001到2075年间，我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。如果采用辽宁社会保障改革试点方案，按照8％的个人缴费比例把全国的个人帐户做实，同期的收支缺口仍将达到6.1万亿元。这些数据说明，应对人口老龄化挑战，我们必须精心谋划，早作准备。

完善社会保障体系，应对人口老龄化挑战，都需要相应的财力支持。理论上说，发展过程中的问题，最终还需通过发展来解决。但不可否认的是，一方面，经济发展必然会出现周期性波动，这是客观规律。另一方面，社会保障支出刚性强，难以因经济波动而升降。加上其支出规模巨大，单靠年度预算来安排，风险较大。发展壮大社保基金，以备不时和长远之需，有利于防御和化解这种风险。正是在这个意义上，我们更加深切地感受到，中央作出的建立社保基金这个战略决策，是何等的英明和具有远见。

三、发展壮大社保基金的主要任务。

发展壮大全国社保基金，一是要扩大基金规模。其中关键，则在落实党的十六届三中全会决定，尽快启动国有资产划转。划转工作千头万绪，当然不可贸然急进，但也必须适时而动。当前，国企改革日益深化，资本市场改革如火如荼。根据家宝总理关于“利用部分国有资产充实社保基金，需要把国企改革、社保基金的积累和资本市场的完善三者相结合加以考虑”的指示精神，我们认为，启动划转的时机正在趋于成熟，应该抓紧展开。

划转国有资产充实社保基金，既可以较快地扩大社保基金规模，还有利于完善公司治理结构，促进资本市场健康发展。就国企改革而言，完善公司治理结构是其核心环节。作为股权多元化的途径之一，划转国有资产有利于抑制一股独大的种种弊端，促进公司治理结构的完善。一旦成为国有企业股东，为提高投资收益，社保基金必然要积极参与公司治理，推动企业价值的提升。对资本市场来说，社保基金所发挥的积极作用更是不容忽视。这不仅因为社保基金是一个实力较为强大的机构投资者，而一大批机构投资者的存在是资本市场稳定发展不可或缺的条件，更因为我们所倡导并坚持的价值投资理念，一直在引导和规范着市场投资行为。

社保基金究竟以何种规模为宜，可以通过算账来得出结论。账有多种算法，我这里仅以弥补社会保障方面的常年缺口为例来略加说明。目前，中央财政每年用于社会保障方面的补助数量在逐年上升，2004年是522亿元。与此同时，各地还占用相当数量的个人账户资金用于当期支付。保守的估计，这两者之和至少在1000亿元以上。我们设想，假如社保基金达到1万亿以上的规模，我们就具备了基本不动本金只用投资收益的能力，在确保社会保障制度正常运行，进而完善社会保障体系上，为中央财政提供更为坚实的财力协助。

发展壮大全国社保基金，二是要贯彻家宝总理关于“社保基金投资管理的根本目标是保值增值”的指示精神，搞好投资运营管理。

社保基金投资运营管理是一项复杂的系统工程，其核心是如何准确把握风险--收益关系。对作为国家财政性资金的社保基金来说，更有一个通过制度安排来确保基金安全和实现保值增值的问题。几年来的发展实践表明，现行制度模式的一些可商榷处，已经在相当程度上影响了社保基金的投资运营管理。所谓投资渠道的拓展问题，根子就在这里。

现行制度模式的可商榷处之一，是有关各方的权责有待分明，尤其是社保基金会的权责有待分明。权责模糊，造成社保基金会加强投资运营管理的制度依据不足。我们认为，应该着眼于确保基金安全和保值增值这个根本目标，厘定社保基金会投资运营方面的权责界限，建立相关的问责机制和激励机制，以督促它去更好地完成自身任务。

现行制度模式的可商榷处之二，是我们的监管方式。当前，国际上的养老金监管方式大体分为两类，一是限量监管，二是“谨慎人”规则。我们采用的是第一类。所谓限量监管，即对其投资品种及投资规模比例予以限制。这种方式，长处是简单明了，便于监管部门操作。短处是过于关注单一资产的风险，忽视了资产多样化对减少组合风险的作用，无从对宏观经济和资本市场的变化作出快速反应。所谓“谨慎人”规则，是在确保安全和收益最大化的目标前提下，容许投资管理主体在投资决策方面拥有较大的自主权，关注投资决策过程是否全面科学周密成为监管的重点。这种方式有利于合理配置资产，实现风险-收益关系的最优化。但是，“谨慎人”规则的运用需要较高的条件，包括资本市场比较成熟，管理主体的治理结构比较完善，监管机构经验比较丰富等等。总体上看，发达国家采用“谨慎人”规则的较多。值得注意的一个趋势是，经过一段时间的经验积累，一些发展中国家也在逐步放宽投资限制，向“谨慎人”规则靠近。

发展壮大全国社保基金，三是要完善相关法律环境。

前面已经提到，作为全国社保基金投资运营的主要法规依据，《暂行条例》有待改进的方面较多，归纳为三点。一是立法层次低。《暂行条例》仅是部门规章，在缺少上位法依据的情况下，不利于确实保证基金安全。二是适用范围窄。社保基金工作牵涉到方方面面，而《暂行条例》仅对财政部、劳动保障部这两个监管部门与社保基金会的关系做出了规定。三是保障措施少。《暂行条例》注意的是社保基金的投资运营，对诸如基金的战略储备性质、筹资及支取、社保基金会的机构性质与定位等一系列重大问题，均未及做出合理适当的规定。

近两年来，在完善法律环境方面，社保基金会提出了修改《暂行条例》和制定《社会保障基金管理条例》这两大主要任务。目前，《暂行条例》修改工作已经结束，正在等待批准，《社会保障基金管理条例》也已经列进国务院今年的立法计划。总体上说，两大任务进展尚可。但要最后通过批准程序，还有不少工作要做。

各位专家，朋友们，同志们:

社保基金事业是一件利国利民利子孙的大好事。办好这件事，离不开全社会的关心与支持。在其发展战略的制定推进方面，各位的真知灼见和社会影响力尤其重要。我坚信，在中央的正确领导下，通过我们的共同努力，社保基金事业一定会有一个快速的发展和一个辉煌的未来。

www.cnpension.net  全国社会保障基金理事会办公厅  2005-9-13

【出处：全国社会保障基金理事会办公厅】