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郑秉文:养老金调待机制存在的问题与建议

2017-02-18 08:00:01 无忧保

【导读】:郑秉文:养老金调待机制存在的问题与建议载《宏观经济研究》杂志（国家发改委宏观经济研究院主办），2009年第1期（月刊，总第122期，1月18日出版）养老金调待机制存在的问题与建议――基于2008年养老金上调的案例分析郑秉文 中国社科院牟兵 中国人民大学 1998-2005年，企业退休人员人均养老金水平由每月413元增加到719元，年均增长8.2%。2005-2007年，养老金水平连续三年上调，由每月719元上调到963元。 2007年8月1日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定在2005-2007年连续三年上调的基础上，2008-2010年再次连续三年提高企业退休人员基本养老金水平，并且上调幅度要明显高于2005-2007年每月人均80元的水平。据此，2007年12月12日，原劳动和社会保障部与财政部联合下发了《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》（劳社部发[2007] 43号，以下简称《通知》），自2008年1月1日起正式执行。 2008年11月19日，人力资源与社会保障部宣布，将从2009年1月1日起正式启动自2005年以来的第5次养老金上调工作。调整企业退休人员基本养老金待遇水平（下简称“调待”）充分体现了党中央、国务院对广大退休人员的亲切关怀，既是逐渐缩小企业与机关事业单位退休金差距的具体表现，又可提高退休人员的生活水平，还可为扩大内需和刺激经济增长做出贡献。本文根据互联网公开发布的官方信息，对2008年“调待”中反映出的问题做一总结分析并据此提出政策建议，旨在为继续做好2009年“调待”工作提供参考，对社保制度深化改革进行深层思考。 一、2008年“调待”工作的特点和问题 1．各省份之间“调待”水平参差不齐 2007年12月12日《通知》规定：调整水平按照2007年企业退休人员月人均基本养老金的10%左右确定，调整要与退休人员的缴费年限、缴费水平和年龄等挂钩，并原则上掌握在月人均增加100元左右。由于种种原因，再加上各地基本养老保险基金支付能力存在差异，2008年“调待”水平结果就自然存在参差不齐的现象，并且最高与最低省份之间相差3倍，例如深圳271元，北京200元，而最低的山西只有90元。各省份2008年1月份养老金上调具体情况见表1。表1：2008年各地养老金上调水平

地区	上调数额	上调幅度	文件根据	上调后养老金	2007年替代率	2007年社平工资（月）
全国平均	121.99	12.03%	-	1149.17	50.56	2050.66
北京	200	14.50%	《关于北京市2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》京劳社养发[2007]243号	1580	41.5%	3322.25
天津	130	11.90%	-	1219	37.4%	2911.5
河北	143.5	15.50%	《河北省劳动和社会保障厅、河北省财政厅关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》冀劳社[2008]9号	1068.5	55.7%	1659.25
辽宁	100.1	11.40%	《辽宁省关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》辽劳社发[2008]5号	979.3	45.5%	1933.5
黑龙江	95	11.70%	《黑龙江省劳动和社会保障厅、黑龙江省财政厅关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》黑劳社发[2008]1号	966	53.9%	1615.5
吉林	95	11.30%	《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》吉劳社养字[2008]5号	935	49.1%	1709.42
山东	110	10.90%	《山东省关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》鲁劳社[2008]3号	1150	54.6%	1903.67
江苏	117	10.90%	-	1183	46.7%	2281.17
安徽	123	14.10%	《安徽省关于调整企业退休人员基本养老金的通知》皖劳社[2008]6号	994	47.1%	1848.33
浙江	130	11.00%	《浙江省劳动和社会保障厅浙江省财政厅关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》浙劳社老[2008]5号	1310	57.6%	2050.25
湖北	100	11.90%	《湖北省关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》鄂劳社发[2007]102号	940	50.9%	1651.5
江西	105	13.60%	《关于江西省2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》赣劳社养[2008]4号	877	50.3%	1533.33
湖南	100	12.00%	《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》湘劳社政字[2008]1号	933	54.7%	1522.92
云南	100	10.70%	《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》	1031	54.5%	1706.75
广东	140	13.00%	《广东省劳动保障厅、财政厅关于2008年度调整企业退休人员基本养老金的通知》粤劳社发[2008]2号	1216	43.9%	2453.58
福建	124	14.50%	-	980	46.1%	1856.92
深圳	271	11.50%	-	2635	71.2%	3322.25
河南	101	10.60%	《河南省关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》豫劳社养老[2008]7号	1050	54.4%	1744.58
陕西	124	13.20%	《陕西省劳动和社会保障厅、陕西省财政厅关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》陕劳社[2008]8号	1064	53.1%	1769.92
山西	90	10.00%	《山西省关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》晋劳社厅发[2008]5号	990	50.2%	1793.75
甘肃	100	10.30%	-	1071	55.5%	1748.92
宁夏	120	10.30%	《关于调整企业退休人员基本养老金的通知》宁劳社发[2008]8号	1280	53.1%	2184.17
内蒙古	94	11.20%	《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》内劳社字[2008]1号	937	46.2%	1823.67
青海	110	10.00%	《青海省劳动和社会保障厅关于从2008年1月1日起调整企业退休人员基本养老金的通知》青劳社厅发[2008]6号	1210	50.4%	2180.5
西藏	151	10.20%	-	1634	38.6%	3841.5
新疆	108	10.00%	-	1177	59.8%	1786.17
海南	136	18.90%	《海南省人民政府关于2008年调整海南省企业退休人员基本养老金的通知》琼府[2008]7号	856	44.6%	1613.08
重庆	100	10.60%	-	1040	48.8%	1924.83
四川	120	13.3%	-	1020	50.7%	1776

资料来源：主要来自中国养老金网、中国劳动咨询网、中国社会保障网以及中国年鉴综合信息网等，部分数据由作者计算得出。注：1.表中金额单位：元 2.在全部31个省级行政单位中（不包括港、澳、台），本表包含28个省份和深圳市，上海、广西、贵州没有在网络上找到数据。 3.各地2007年养老金替代率水平＝当地2007年底人均养老金水平/当地2007年社平工资。 2．全国平均增幅12%，高出《通知》规定的10%两个百分点 在全部29个省份中（包括深圳市，下同），上调幅度大于10%的有26个，最低的为10%（3个省份），其中上调幅度最高的海南为18.9%。全国平均增幅12％，高出2007年12月12日颁发的《通知》规定的10%大约两个百分点。

图1：2008年1月份各地养老金上调数额

资料来源：作者绘制。注：依据表1中“上调数额”数据绘制。 3．全国平均上调122元，高于规定的100元 在全部29个省份中，低于100元的省份有4个，其余均等于或高于100元，其中高于120元的有：深圳271元，北京200元，西藏151元，河北143.5元，广东140元，海南136元，浙江130元，天津130元，福建124元，陕西124元，安徽123元。

图2：2008年各地养老金上调幅度

资料来源：作者绘制。注：依据表1中“上调幅度”数据绘制。 4．个别省份虽上调幅度很大，但其替代率水平仍然很低 2008年各地“调待”水平虽然参差不齐，个别省份上调幅度很大，但调整后其替代率仍然很低。例如，对比图2和图3之后会发现，海南上调数额136元，幅度最大（18.9%），但其替代率仍是最低的；换言之，上调后养老金水平只有856元，仍低于2007年963元的全国平均水平，而当地2007年社会平均工资为每月1613.08元，低于全国2050.66元的社平工资水平；当地的养老金替代率水平为44.3%，也低于当年50.56%的全国平均替代率水平（见表1和图3）。这从一个侧面显示，可能存在着“历史欠账”，在以往历次“调待”当中并没有得到缓解，导致目前的“初始状态”很不平衡。图3：2007年各地养老金替代率水平资料来源：作者绘制。注：依据表1中“2007年替代率水平”数据绘制。 5．各省份替代率相差悬殊，“调待”之后其校正的贡献率很小 可能正是由于“初始状态”差距悬殊，2007年12月12日的《通知》规定，“此次调整企业退休人员基本养老金，采取普遍调整和特殊调整相结合的办法”。《通知》中所谓的“普遍调整和特殊调整相结合”应该指，在普遍上调的基础上，同时采取“特殊调整”的办法，使“当地替代率”较低的省份有所缓解，以达到逐渐在全国统一替代率的目的。替代率大体相等应该是社会保险公平性的基本体现。图4显示出如下几个比较严重的问题：第一，社平工资相同的省份之间，其替代率相差十分悬殊，例如，深圳和北京的社平工资水平相同，均为3322元，但其替代率水平却几乎相差一半左右。第二，不仅社平工资存在差距，各省之间替代率水平差距仍十分严重，例如，最低的是天津37%和西藏38%，而最高的是新疆60％和浙江58%（除去深圳不算），差距高达20%以上。第三，社平工资水平越高的省份，其替代率水平就越低，例如，除了深圳以外，西藏、北京、天津和广东这4个社平工资最高的省份中，其替代率在38%－44%之间，低于50.56%的全国平均水平。第四，社平工资水平越低的省份，其替代率越高，例如，在社平工资为1700元－1800元的省份中，除了山西替代率是50%以外，甘肃、河南、云南、陕西、宁夏（超过2000元）和湖南（低于1600元）等均在53%－55%之间，最高的新疆为59.8%。图4： 2008年各地上调后养老金水平与社会平均工资水平资料来源：作者绘制。注：1.依据表1中“上调后养老金水平”和“2007年社平工资”数据绘制。 2.图中横粗线表示2008年调待后全国养老金平均大约提高到1150元。 二、“替代率碎片化”的潜在不良后果 1．“替代率碎片化”不利于维护基本养老保险制度的公平性 衡量一经济体“缴费型”社保制度是否公平的一个重要尺度就是替代率在不同群体和不同地区之间的差距是否很大，这是与资金来自于一般税收的“非缴费型”社保制度最大的不同之处，是社会保险与社会保障之间的明显区别之一。待遇水平的公平性不是指全民一个待遇水平，尤其在我国目前二元结构非常明显和各地发展水平差距较大的条件下，而是指替代率应大体一致，这是非常必要的与合理的。如同《通知》中所指出的，除个别中西地区中央以适当方式给予财政补贴以外，2008年“调待”所需资金从基本养老保险基金中列支，即从各地滚存结余当中列支。从图3中我们可以看出， 2008年上调幅度较高的省份一般都是养老保险基金支付能力较强的省份，而这些省份往往又是养老金替代率较高的省份，如深圳（71.2%）、浙江（57.6%）、河北（55.7%）。相反，养老保险基金支付能力较差的省份上调幅度较低，其养老金替代率往往较低，如内蒙古（46.2%）、山西（50.2%）、青海（50.4%）。而社保基金支付能力的差异性在相当程度上是由农民工导致的，即农民工为流入地社保基金做出了“贡献”，为流出地带来了“损失”。这说明，养老制度目前存在着较为严重的“贫富不均”现象，这是农民工异地打工转续困难的结果之一，是人为的制度设计不科学导致的制度不公平。 2．“替代率碎片化”对人口流动有一定的扭曲作用 首先，基本养老保险“替代率碎片化”趋势将对全国统一劳动力大市场的形成和人力资本要素的流动产生较大的扭曲效应。在养老、医疗、失业、工伤和生育五险中，前两项对劳动力市场的扭曲效应要远远大于后三项，这已被国外多年的实践所证明。其次，“替代率碎片化”对人口定居取向将会产生扭曲效应，待遇水平较高的地区将会成为老年人集中聚集的地区，进而导致该地的老龄化程度高于其他地区。在目前的户籍制度下，这种差异还没有成为老年人口流动的福利因素。但当户籍制度彻底改革后，“福利导向型”老年人口的流入将会给当地财政和城市发展带来额外负担，不利于经济发展，同时对全国范围劳动力流动将产生一定扭曲作用。 3．“替代率碎片化”影响社会稳定的两个潜在后果 上述对2008年“调待”的分析说明两个问题：第一，图3显示，大约15个省份的替代率低于50%以下，占全部统计省份的一半左右，这说明，即使养老金上调工作已经进行了4年，但调待机制对缓解替代率下降势头的贡献率不是很大。替代率下降说明老年贫困发生率的潜在危险正在增加，我们应该未雨绸缪。第二，虽然“调待”已连续进行4年，但各地之间替代率水平相差仍比较悬殊，呈现出明显的“替代率碎片化”趋势，不利于地区之间公平的实现，潜藏着社会不稳定因素；这就提出一个警示：在防止不同群体（机关、事业、企业三个台阶）之间待遇差的调整过程当中，还不要忽视不同地区之间待遇差的问题；如不及时采取措施，随着时间的流逝，迟早会像机关事业单位与企业之间待遇差那样，成为影响社会稳定的一个潜在因素。 4．“替代率碎片化”导致潜在的社保制度财务风险和发展不平衡 据测算，2008年“调待”总计大约需要590亿元人民币左右。在过去的4、5年里，全国每年五险基金合计滚存余额1000多亿元，590亿元相当于其一半左右。“替代率碎片化”导致财务风险是一个规律：众所周知，近年来调待机制的出台在相当程度上源自与不同群体之间存在较大的待遇差；那么，如果地区之间长期存在待遇差，福利刚性的规律也必将是相互攀比，“拉高看齐”的结果必将为制度增加财务压力。表2：各地所需资金规模

地区	人均上调数额	上调人数（万人）	所需资金（亿元）	地区	人均上调数额	上调人数（万人）	所需资金（亿元）
地区	人均上调数额	上调人数（万人）	所需资金（亿元）	地区	人均上调数额	上调人数（万人）	所需资金（亿元）
北京	200	167	40.08	福建	124	68.67	10.20
天津	130	106	16.56	深圳	271	12.75	4.20
河北	143.5	160	27.60	河南	101	-	-
辽宁	100.1	375	45.00	陕西	124	115.8	17.28
黑龙江	95	230.67	26.28	山西	90	105.7	11.40
吉林	95	-	-	甘肃	100	58	6.96
山东	110	-	-	宁夏	120	-	-
江苏	117	-	-	内蒙古	94	-	-
安徽	123	-	-	青海	110	-	-
浙江	130	159	24.84	西藏	151	2.8	0.48
湖北	100	220	26.40	新疆	108	-	-
江西	105	-	-	海南	136	-	-
湖南	100	-	-	重庆	100	109	13.08
云南	100	-	-	四川	120	200	28.8
广东	140	253	42.48	-	-	-	-

数据来源：“人均上调数额”数据来自表1；“上调人数”数据来自《2008年各地企业退休人员养老金调待标准一览表》，中国养老金网，http://www.cnpension.net/index_lm/2008-10-08/592682.html；各地所需资金规模由作者计算得出。在2008年11个上调数额较高（大于120元）的省份中，有8个是中东部经济发达地区（不包括西藏、陕西、安徽），这些地区的养老保险基金支付能力较强。在4个养老金上调较低（小于100元）的省份中，内蒙古和山西经济发展相对落后，黑龙江、吉林老工业基地的“赡养比”较高，基本养老金支付能力均较差。在福利刚性和“拉高看齐”的攀比效应下，上调幅度较低的省份就会在下一轮“调待”中“赶超”，由此导致，一方面整体待遇水平有攀高的趋势，另一方面，落后地区支付能力将进一步受到影响。尤其是，人口输出大省将处于不利地位，容易陷入不良循环当中。 三、我国基本养老保险制度“调待”机制的成因与政策建议 1．基本养老保险制度“调待”机制成因分析 2009年将成为2005年以来的第5次调待。毫无疑问，“调待”是一件“民心”工程，“民意”之举。但可以肯定的是，这是在11年前的1997年国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号文）时所始料不及的，或说这个调整机制已逐渐成为当初制度设计时所没有想到的一个“计划外”的“附加零件”。本来，“正常”的基本养老制度是无须每年视情况以颁发政策文件的形式予以“外力干预”的。那么，为什么从2005年开始就不得不“引入”或“设定”这样一个“调待”机制呢？主要原因应该有两个。 第一，这是“两种退休制度”并存造成的。目前中国城镇主要存在两种退休制度，一是机关事业单位的“传统劳保”体制，替代率是指数化的，大约是88%左右；一是城镇企业职工基本养老制度，待遇水平是根据既定公式计算出来的。由于后者待遇水平早在5、6年前就已开始与前者拉开，到目前为止大约低于前者一倍左右，于是，待遇差就出现了，并逐渐成为社会的一个积弊。多种退休制度并存的一个重要标志就是待遇水平存在差距；从某个角度看，如果不存在待遇差，就不称其为多种制度并存了，那就是单一制度或统一制度了。反过来说，只要存在多种退休制度，就一定存在待遇差；存在待遇差就一定会出现相对不公平，出现横向攀比和拉高取齐的问题，这就是福利刚性的一个铁律。法国就是一个前车之鉴，每年由于养老金问题而举行无数次游行示威，造成社会与政府的严重对峙和冲突。从这个角度看，“两种退休制度”是导致“调待”机制产生的根源，而“两种退休待遇”又是“调待”机制的目的，在这种规律作用下，我国养老金调待机制就逐渐形成了。图5： 2000－2007年全国工资增长率、退休金替代率发展变化资料来源：作者根据劳动和社会保障部各年度《劳动和社会保障事业发展统计公报》和《中国统计年鉴》等资料编制。 第二，这是退休制度设计存在缺陷导致的。据悉，十几年前我国城镇基本养老制度的替代率设计目标是58.5%。虽然官方从未发布权威的年度替代率，计算口径不尽相同，准确的估计难以给出，但是，替代率逐年下降是一个不争的事实。根据图5的官方统计，2007年为42％。根据本文表1的测算，2007年为51％。导致替代率走低的原因可能很多，但从制度设计缺陷来看，主要有两个原因，一是社保基金投资政策不尽合理，导致收益率太低，二是制度设计中没有“盯住社平工资增长率”的机制，在社平工资增长率高达14%的情况下，替代率只能一路下滑，只能靠“制度外”的“调待”机制来调整这种失衡的制度，只能靠这种行政干预手段使存在严重缺陷的社保制度合法化。 2．“调待”机制对统账结合制度形成的潜在负面影响 当年建立统账结合制度的初衷之一便是将制度财务约束与社会共济结合起来，以达到财务可持续的目的。由于制度设计存在缺陷，养老金替代率持续走低，“制度外”的“调待”机制长期盯住10%就意味着指数化的上调机制业已形成，这就意味着个人账户与社会统筹之间的界限逐渐模糊，流于形式，甚至名存实亡，做实账户的必要性就大打折扣，部分积累制的追求就显得无足轻重。换言之，不得已而为之的“调待”机制的引入，日益成为统账结合制度的一个严峻挑战。反过来讲，由于统账结合不能适应高速增长和社平工资高速增长的外部经济环境，“调待”的制度外力成为一个离不开的外生机制，那就说明，统账结合的功能和作用正在发生“制度蜕化”，其合理性与合法性就受到挑战。 3．调待机制的政策建议 第一，近期建议。再有一个月的时间，2009年的“调待”工作就要启动。2010年将进行第6次“调待”。“调待”的近期目标至少应加大执行和落实2007年12月12日《通知》中采取的“普遍调整和特殊调整相结合的办法”，即在“普遍调整”的基础上，对“特殊调整”提出具体指导意见、明确要求和量化指标，尽最大可能缩小地区间替代率的差距。 第二，远期建议。毫无疑问，碎片化的养老制度是导致待遇差的根本原因。在“两种制度”下尚且出现如此规模和复杂的调待机制，如果是“多种制度”就更加难以控制，就是说，待到农民工、务农农民、事业单位等多种独立制度建立之时，就是多种“待遇差”形成之日；若干年后，我们的后代们就会像我们今天这样“不得已而为之”地引入多个“调待”机制，协调多个“待遇差”引发的社会问题，甚至社会动荡。那时，中国的社保制度就会像今天法国的社保制度那样，它不仅是一个安全网，而且会成为一个火药桶。鉴于目前的现状和法国的教训，中国基本养老制度应该建立一个像美国那样的统一制度，而非“碎片化”的制度。（2008年12月1日完稿）

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