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城乡居保是一项体现中国特色的保险制度
2009年， 国务院启动新型农村社会养老保险 (以下简称新农保) 试点； 2011年， 国务院启动城镇居民社会养老保险 (以下简称城居保) 试点； 2014年2月， 国务院常务会议决定合并新农保和城居保， 建立全国统一的城乡居民基本养老保险 (以下简称城乡居保) 制度。 至此， 中国特色新型居民养老保险制度已由试点转入定型。 城乡居保制度建立的初衷是什么？ 它在哪些方面体现了中国特色？ 怎样才能可持续发展？ 带着这些问题，本报记者日前采访了相关专家。□本报记者 李方
访谈嘉宾： 中央财经大学保险学院教授 褚福灵
浙江大学公共管理学院教授 米 红
人人享有适度养老保障
我国基本养老保险覆盖面已达8亿多人，其中，城镇职工约3.3亿人，居民5亿多人，这是一项伟大的成就。
制度首先要解决从无到有的问题，有就比没有强，再逐步解决由低到高的问题。
记者： 城乡居民基本养老保险 （以下简称城乡居保）制度建立的初衷是什么？
褚福灵： 这项制度建立的初衷是， 让人人享有适度的养老保障， 无论他是劳动者还是非劳动者， 实现基本养老保险全覆盖。
在城乡居保建立之前， 养老保险制度仅面向城镇职工， 而城镇职工只有3亿人左右，我国劳动年龄人口接近10亿人。 也就是说， 当时的养老保险制度仅仅保障了少部分人， 这与 “全面建成小康社会， 发展成果由人民共享” 的执政理念有很大差距。 在这种背景下， 我国政府大胆创新、勇于改革，先从农村入手， 建立了新农保。政府投入一部分财政到农村基本养老保险中， 给予农民参保一定的支持。 过了两年时间， 我国又建立了面向城镇居民的基本养老保险制度。它的模式， 包括资金来源、待遇发放等， 与新农保类似。 2014年初，两项制度合并为城乡居保。 如今， 我国基本养老保险覆盖面已达8亿多人， 其中，城镇职工约3.3亿人，居民5亿多人，这是一项伟大的成就。
记者： 人人享有适度的养老保障， 如何理解这个 “度”？
褚福灵： 可从以下几方面理解这个问题。 第一， 这是一个 “全覆盖” 的问题。基本养老保险不但要覆盖职工， 而且还要覆盖居民，实现人人享有一定的养老保障。第二， 这是一个 “保基本” 的问题。 由于经济发展水平不同， 收入水平不同， 参保人员的缴费能力也不一样。 根据不同的缴费水平享受不同的待遇， 缴费高就享受较高的待遇， 缴费低就享受较低的待遇。 制度首先要解决从无到有的问题， 有就比没有强，再逐步解决由低到高的问题。 第三，这是一个 “可持续” 的问题。 持续是指随着经济发展和人均收入水平的提高， 通过逐步提高缴费水平， 筹措相应的养老保险基金， 确保基金来源可持续， 形成待遇的增长机制，使待遇水平相应提高。
全覆盖、 保基本、 可持续是建立完善这项制度追求的目标， 也是应坚持的重要原则。
城乡居保体现中国特色
发展归根结底是为了提高人民的生活水平和生活质量，而老有所养是一个重要的民生问题。
记者： 作为中国特色养老保险制度的重要组成部分， 城乡居保是如何体现中国特色的？
褚福灵： 建立城乡居保制度要立足国情， 它与其他国家的养老保险制度都不相同。 这是由我国的社会经济发展水平和执政纲领决定的，体现了中国特色。
第一， 这项制度的建立与我党的执政理念紧密相关。 我党的执政理念是要全面建成小康社会，实现发展成果由人民共享，人人老有所养， 享有一定的养老保障。 因此， 建立面向城乡居民的基本养老保险制度， 是实现发展成果由人民共享的重要步骤和重要举措。
第二， 这项制度先是从农村起步。 由于长期以来农村保障比较薄弱， 农民的收入水平、 生活水平较低， 有必要首先建立面向农村居民的养老保险制度， 即新农保。接着建立了面向城镇居民的养老保险制度，即城居保。 无论是农民还是城镇居民， 面向这些非工薪阶层人员， 都有了基本养老保险制度安排，解决了从无到有的问题。
第三， 这项制度和以前的老农保有显著区别， 其筹资既包括政府基金来源， 也包括个人缴费以及集体补助， 实现了基金来源多元化， 体现了政府的筹资责任， 这也正是我国养老保险制度的一个重要特点。之所以强调政府责任， 是因为财政取之于民、 用之于民， 发展归根结底是为了提高人民的生活水平和生活质量， 而老有所养是一个重要的民生问题， 城乡居民收入不是很稳定， 收入水平较低， 基于此， 政府财政向居民养老保险进行适当投资， 正是发展成果由人民共享的重要方面， 体现了制度的普惠性、公益性和普遍性。
第四， 这项制度与我国经济发展水平密切相关。 我国已建立面向职工的养老保险制度， 为何还要单独设立居民养老保险制度？ 有人提出， 为什么不与职工的养老制度合在一起？ 这与我国的经济发展水平有关。 职工养老保险和城乡居保都需要缴费， 缴费能力取决于社会经济发展和人均收入水平。 我国城乡居民和职工的收入差距还是比较大的， 尤其是农村居民， 他们不具有与职工同等的缴费能力， 职工一个月要缴几百元， 而居民一年才缴几百元，差距很大， 所以， 职工与城乡居民要合为一个制度，从目前来说不具备可行性。
第五， 新农保和城居保合并是一项重大的改革举措， 向我国养老保险制度逐步定型迈出重要一步。 至此， 我国基本养老保险形成 “职工+居民”的制度框架，并会在相当长一段时期保持相对稳定， 这与我国国情相适应。
米红： 第一， 我国农村人口占多数，以农民工为主体的流动人口多， 城镇化进程推进快， 人口的老龄化、 高龄化发展迅速。 但城乡社会经济发展水平不均衡， 这就决定了在 “十二五” 期间， 我国社保体系只能从低水平起步， 保基本， 先解决从无到有的问题。 在 “十三五” 期间， 再循序渐进解决由低到高的问题。
第二， 我国各省 （市、 自治区） 之间、城乡之间差距较大， 决定了我国社会保障体系有两个重大取向： 一要促进制度的整体性和统一性，努力缩小差别， 整体设计、统筹协调， 防止制度碎片化； 二要面对现实，正视差别，在统一体系和法律规范下，尊重现阶段城乡发展规律， 给地方实施政策一定的弹性和空间， 构建多层次的社会保障制度体系，同时注重制度衔接。
第三， 我国人口老龄化和高龄化具有规模大、 结构复杂、 渐富先老、 速度快、持续时间长的特点。 这就要求不但解决历史遗留问题， 还要解决现实中各群体间利益差别问题， 为应对未来人口老龄化高峰做好政策和资金准备。
第四， 社保制度的建立要坚持政府主导和社会参与相结合的方针， 尤其在现阶段， 中央政府必须在制度顶层设计、 资金投入、 组织发动、 管理运营、 督促检查等方面发挥主导作用。 同时， 要继续发挥家庭养老、 土地保障的作用， 发扬民族文化中尊老爱幼、 扶危济困、 邻里互助、 社区团结和集体主义的优良传统。
城乡居保是社会保险制度
城乡居保要求参保人员必须履行缴费义务，才能享受相应待遇。
已超过60岁的农村老人，不用缴费即可享受相应待遇，这仅仅是在过渡时期对特殊人群的一种特殊处理。过渡期之后，所有人都应按照义务权利相对应的要求，只有缴费，才能领取养老金。
政府拿出一部分钱， 类似于职工养老保险中的雇主缴费。在实际执行中，为便于操作，就简化为当参保人员符合待遇领取条件时，给他们补助一定的基础养老金。
不能在制度建立之初， 就直接建立从摇篮到坟墓的高福利制度。
记者： 根据城乡居保制度， 参保居民可享受政府补贴的基础养老金， 因此， 有人认为城乡居保制度是福利补贴制度， 而不是社会保险制度。对此您怎么看？
褚福灵： 城乡居保的定位是社会保险制度。 所谓社会保险制度， 就是要求权利和义务对应， 待遇和缴费相关。 福利补贴制度不需要个人尽义务， 只要达到某种条件就可以申领政府补贴， 而城乡居保要求参保人员必须履行缴费义务， 才能享受相应待遇。 当然， 在新农保实施之初， 已超过60岁的农村老人， 不用缴费即可享受相应待遇， 这仅仅是在过渡时期对特殊人群的一种特殊处理， 仅仅适用于过渡期的一部分超龄人群， 过渡期之后， 所有人都应按照义务权利相对应的要求， 只有缴费，才能领取养老金。
应当从政府的缴费责任， 理解政府补贴一定基础养老金这个问题。 制度设计之初首先是面向农村劳动者， 农村劳动者没有工作单位， 没有雇主， 为了保护农民的权益， 国家应当给予他们相应的支持， 所以， 政府拿出一部分钱， 类似于职工养老保险中的雇主缴费。 在实际执行中， 为便于操作， 就简化为当参保人员符合待遇领取条件时，给他们补助一定的基础养老金。因此， 不能把政府补贴基础养老金简单地理解为一种福利，它是缴费的一种变形。
米红： 众所周知， 我国是一个农村人口占多数、 城乡经济发展水平差异大、 农村人口老龄化速度快于城镇的发展中大国。城乡居保制度是建立覆盖城乡社会保障体系的重要内容。 在十七大报告关于社会保障体系建设发展目标指导下， 城乡居保已在2012年底完成了制度全覆盖， 这是我国社保发展的重要里程碑， 比预期提前了8年。 国际社会普遍认为， 这是一件十分了不起的大事。
该制度绝不是单纯的福利补贴制度，而是兼具缴费确定型和待遇确定型、 保基本的重大社会保险制度创新。 该制度最主要的特色在于， 基于中央有限财政的保基本。 我国农村人口众多， 这一基本国情要求社保制度必须把公平性放在目标的第一位， 社保体系要有普惠的制度安排， 缩小收入差距， 促进社会公平、 和谐与稳定。同时， 也要求我们把缴费确定型与待遇确定型有机结合， 而不能在制度建立之初，就直接建立从摇篮到坟墓的高福利制度。
记者： 有居民反映， 城乡居保的待遇水平偏低，您怎么看这一问题？
褚福灵： 待遇水平取决于经济发展水平， 说到底就是缴费水平。 从居民总体收入情况来看，由于各地经济发展很不平衡，居民收入水平参差不齐， 总体较低， 缴费能力有限； 从国家的经济承担能力来看，政府只能提供有限的资金。 在这种情况下，待遇水平偏低是一个必然现象。 虽然待遇水平不是很高， 但与缴费相比， 考虑投入产出比， 还是达到了保基本的目标。 城乡居保养老金对于收入不是很高的居民， 尤其对于偏远地区的居民， 还是能发挥很大保障作用的。不能完全依靠这笔钱来养老，居民养老保障应该是多层次。 除了社会基本养老保险， 还应当继续发挥家庭养老、商业养老保险、 土地在养老方面的保障作用。
由定额缴费向按比例缴费转换
城乡居保的缴费方式可以借鉴职工养老保险，采取按比例缴费， 缴费基数和统筹地区上一年度职工月平均工资挂钩。
记者： 从城乡居保参保档次的选择情况来看， 很多人选择100元的最低缴费档次， 财政补助仍是基金收入的重要来源。在这种情况下， 您如何看待城乡居保制度的可持续性？ 如何建立一个健康、 可持续的筹资机制？
褚福灵： 实行定额缴费， 且多数人选择最低档次缴费， 这必然影响一项保险制度的基金总量。 这一现象应当引起重视，加以改革完善。
首先， 未来应逐步实现由定额缴费向按比例缴费转换。 城乡居保的缴费方式可以借鉴职工养老保险， 采取按比例缴费，缴费基数和统筹地区上一年度职工月平均工资挂钩。 职工按20%缴费， 居民可以稍低一些， 按10%缴费。 如此一来， 就会形成缴费的增长机制， 同时兼顾各地收入水平， 由此解决了低档次缴费问题。 有些地区如江苏太仓、 四川成都， 已经在这些方面开始探索。
其次， 财政以及集体经济补助也应当建立按固定比例的缴费机制。 居民按一定比例缴费， 财政设立配比资金。 至于是即时缴还是最后补，两种方式都可以。
最后， 随着收入水平的提高， 还应逐步改进待遇计发办法， 使之与缴费年限挂钩， 增强参保人缴费积极性， 引导参保人多缴长缴。
米红： 该制度实施的时间短， 缴费人口涉及的区域广， 参保人群在年龄、 生活方式等方面差异很大， 选择低档次缴费的人占多数。 从未来制度发展来看， 该制度的缴费水平和待遇水平会逐步适应我国城乡社会经济发展， 渐进式地提高。 实际上，自2013年以来， 我国不少地方已对该制度的缴费水平和待遇水平进行了适当调整，中央政府也提高了该制度的基础养老金待遇。筹资机制应结合农村土地确权和流转，基于供给侧结构改革， 在制度体系内， 增加涉及土地年金的缴费和待遇关联的制度设计， 并结合缴费激励带动待遇水平的提高。
坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式，巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道，完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策，强化长缴多得、多缴多得等制度的激励机制。
2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度， 与社会救助、 社会福利等其他社会保障政策相配套， 充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。
新农保或城居保制度实施时已年满60周岁， 在意见印发之日前未领取国家规定的基本养老保障待遇的，不用缴费，自意见实施之月起，可以按月领取城乡居民养老保险基础养老金； 距规定领取年龄不足15年的，应逐年缴费， 也允许补缴， 累计缴费不超过15年； 距规定领取年龄超过15年的， 应按年缴费， 累计缴费不少于15年。
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