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打破地区统筹状态 坚持统收统支模式
属地统筹管理是制度建立过程中的历史遗留
记者：五中全会公告和 “十三五”规划建议都提到，实现职工基础养老金全国统筹。 目前， 全国仅有少数省、 直辖市、自治区实现了职工基本养老保险基金省级统收统支。作为养老保险制度主体的职工基本养老保险，总体上仍然停留在市、县级统筹的状态。请问是什么原因造成这种局面？
郑功成：职工基本养老保险地区分割统筹，源于20世纪90年代中后期。最初是1995年， 国务院决定建立企业职工养老保险制度，实行统账结合模式，并明确地市级政府可以在中央政府提出的两个方案中自主选择。这一举措使得各地养老保险模式五花八门。国务院在这一时期，还先后批准10多个行业在全国范围内， 自行统筹本行业的养老保险业务，这更加剧了制度安排的碎片化。
1998年８月， 国务院发出 《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》， 明确指出加快实行企业职工基本养老保险省级统筹， 并将10多个行业组织的基本养老保险行业统筹，移交地方管理。这一改革解决了不同行业职工之间养老保险制度碎片化问题， 但也因此强化了属地管理，而留下了不同地区之间的养老保险制度碎片化问题，成为当前优化职工基本养老保险制度的最大拦路虎。
地区分割统筹导致实际缴费轻重不均
记者：请问，职工基本养老保险分割统筹有什么弊病？
郑功成：首先，地区分割统筹导致地区之间养老保险实际缴费负担畸重畸轻，突破了养老保险制度筹资公平与市场经济竞争公平的底线。尽管有中央财政补贴加以调剂，但实际上各地必须自担其责，由于不同地区的人口年龄结构有别，老年人口抚养比有别， 退休人员的历史负担有别，导致养老保险实际缴费率在不同地区之间存在着显著差异。
其次，地区分割统筹严重扭曲了职工基本养老保险制度的实践路径，将国家统一制度异化成地方利益，不仅直接导致养老保险基金在不同地区之间，呈现收支余缺两极分化，而且弱化了国家认同、损害了区域协同发展。
最后，地区分割统筹还导致缴费基数与缴费率无法统一、名义费率偏高问题无法得到解决、基金贬值风险难以化解、加大了劳动力流动的障碍与运行成本等，一系列负面效应直接阻碍着制度优化。
记者：那么，职工基本养老保险从地区分割走向全国统筹的过程中，最大的障碍是什么？
郑功成：传统的 “承包制”观念与属地管理思维定势是最大障碍。 在国家层面，继续沿用 “摸着石头过河”年代地方政府 “承包制”和突出属地管理的思维定势。在地方层面，同样视法定基本养老保险为地区利益。
近10来年的实践已经证明， 如果不树立国家统一观和制度公平观，就不可能有推动这一制度走向全国统一的真正动力。正确的做法是，必须基于法定基本养老保险制度，由中央政府出面来确保全国范围内筹资机制公平、运行规范有序、待遇权益统一的本质要求。
实现全国统筹核心是实现统收统支
记者：实现职工基本养老保险全国统筹的模式是什么？有人建议，在省级范围内实现职工基本养老保险社会统筹基金的统收统支，中央则建立调剂金对各省收支余缺进行调节。 您对这种方案有什么看法？
郑功成：这种取向虽然名义上可以强化省级政府的责任，而让中央政府处于较为超脱的位置，但它并非真正意义上的全国统筹， 也不可能带来制度的全国统一。因为从法定养老保险制度全国统一的内在要求出发，最为核心的指标应当是实现筹资公平，即统一规范缴费基数、统一采取同一标准费率。
如果只建立调剂金制度，在同一缴费基数与同一费率条件下，现在低费率、高结余地区还会有更多的基金结余，现在高费率、低结余甚至存在缺口的地区将出现更大的缺口。
如果不采取统一缴费基数与费率，现行格局下筹资不公、地区竞争不公及其所带来的国家认同危机等问题仍然无法解决。因此，建立中央调剂金的方案并非统一制度安排的合理选择。
我认为，全国统筹必须坚持全国统收统支的财务模式。 可以安排一定的过渡期，让各省、自治区、直辖市逐步过渡到全国统一的缴费基数、缴费费率，但不能采取调剂金方式来继续留下后遗症。 同时， 为避免中央政府承担过大的财政责任，可以明确中央与地方的财政责任分担机制。合理的取向应当是固化政府财政对养老金支出的补贴责任，并将这种责任在中央财政与地方财政之间对半分摊。
记者：按照您的设想，职工基本养老保险全国统筹的标志和路径是什么？
郑功成： 全国统筹的标志是5个统一，即统一社会统筹与个人账户的结构及规模、统一缴费基数计算口径、统一缴费率、统一社会统筹基金收支与统一个人账户基金收益回报率。 核心是实现统收统支，让中央政府真正成为这一制度的管理本位与主体责任本位。
为实现这一改革目标， 其路径如下：第一， 明确缴费基数的计算口径与缴费率， 确保全国范围内采用统一标准。 第二， 在坚持统账结合的大格局下， 将当前的统账混合转化为统账分离。 第三，固化财政补贴责任， 并在中央与地方之间实行合理分担。 第四， 剥离旧账， 分别处置。 第五， 统一监管、 垂直经办。第六， 全国同步推进。 总之， 职工基本养老保险制度改革， 已经进入到必须触动地方利益格局的关键时期， 除了真正实现全国统筹并使这一制度尽快走向成熟， 已经别无选择。赵乃育 作
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