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建立城乡职工统一的失业保险制度
近日， 上海市人社局印发了 《关于适应本市城乡发展一体化进一步做好人力资源和社会保障工作的实施意见》， 提出要破除城乡户籍限制， 实施城乡职工统一的失业保险制度。 用人单位招用上海农村户籍人员， 单位和个人均按照与城镇户籍人员一致的缴费比例缴纳失业保险费。 参加失业保险的农村户籍人员失业后， 可进行失业登记， 享受与城镇登记失业人员同等的失业保险待遇。 值得关注的是， 近些年， 有越来越多的地方建立起了城乡户籍职工统一的失业保险制度。
城乡差距缩小呼唤失业保险消除城乡差别
我国1999年 《失业保险条例》对进城务工的农民工参加失业保险有以下规定： 城镇企业事业单位招用的农民合同制工人不缴纳失业保险费。单位招用的农民合同制工人连续工作满１年， 本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的， 由社会保险经办机构根据其工作时间长短， 对其支付一次性生活补助。
浙江财经学院财政与公共管理学院教授张勇说： “从上述规定可以看出， 我国现行的失业保险对城镇职工与农民合同制工人实施的是分类制度，在缴费与待遇享受方面不同。城镇职工必须个人缴费， 才能建立失业保险关系，而农民工不用缴费。但是，政府在失业保险缴费上对农民工这一群体的照顾，实际效果有限。众多农民工仍然游离于制度之外。1999年条例颁布至今未做调整，一些条款已经不适应社会经济发展形势。”
对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁在接受采访时说： “按照 《失业保险条例》 规定， 单位招用的农民合同制工人必须连续工作满1 年， 并且本单位已缴纳失业保险费， 农民合同制工人才能在失业后享受生活补助金。 由于当前农民工流动性较大， 也许达不到连续工作满一年的条件。 一些用人单位特别是中小型企业和私营企业为降低用人成本， 不为农民工参加失业保险， 客观上导致目前约1.2亿农村外出务工人员中的大部分人，在失业后不能领取生活补助金。”
人社部社保所社保基金管理与失业保险研究室副主任费平告诉记者：“《失业保险条例》 颁布已有十几年，条例是在我国经济结构调整和国有企业改革进入攻坚阶段， 我国社会保障体系建设全面展开之际出台的一部重要法规。 它着力解决的是国企下岗职工的失业保险问题。 当时虽然也有数量庞大的流动就业群体， 但绝对数量少、 比重低。 而且， 就当时的城镇化水平和社会保险的整体推进情况而言， 直接建立城乡统一的失业保险制度， 条件还不成熟。 所以， 让农民合同制工人与城镇职工享受不同的政策， 是符合当时形势的。 但这16年里， 我国社会经济形势发生了巨大变化， 城乡之间的差距正在缩小。 附着在参保个人身上的户籍限制也正在被打破。 就业方式更加多样， 跨地区转移更加频繁。 在这种背景下， 以增强公平性、 适应流动性、 保证可持续性为重点， 建立统筹城乡的社会保障制度， 成为各地社会保障制度建设的目标。”
先行先试城乡职工统一参保政策
在这种情况下， 部分地区突破《失业保险条例》 规定， 打破城乡限制， 制订了城乡户籍职工一致的失业保险政策。 参保人员没有城乡户籍之别， 农村户籍务工人员按照与城镇职工相同的基数和费率缴纳失业保险费， 失业后按统一标准享受失业保险待遇。
当前， 江苏省、 湖北省、 内蒙古、 广东省等省区均建立了城乡职工一致的失业保险制度， 上海市也于近期出台新规。
江苏省是最早实现失业保险城乡统一的。 早在2006年7月， 江苏省就开始实行城乡劳动者统一的失业保险制度。 用人单位按使用城乡劳动者工资总额的２％、 在城镇单位就业的农村劳动者个人按本人工资总额的１％缴纳失业保险费。 符合享受失业保险待遇条件的农民工失业后， 可以按月领取失业保险金和门诊医疗补助费， 并由农民工自主选择在参保地或户籍地享受失业保险待遇。
去年7月， 新修订的 《广东省失业保险条例》 开始实施。 按照规定，不管是城镇职工还是农民工， 只要符合享受失业保险待遇的条件， 领取的失业保险金就完全相同。 城镇职工和异地农村务工人员这两个群体不仅实现了同等缴费、 同等待遇， 还可以同等享受就业服务、 医疗保障、 促进就业等政策。 以前， 失业期间参加职工基本医疗保险， 个人缴费部分要由失业者缴纳。 按照新条例， 个人缴费部分由失业保险基金支出。 为方便农民工领取失业保险金， 新条例规定， 符合失业保险金领取条件、 没有广东户籍的失业人员， 要求不在参保地按月享受失业保险待遇且不转移失业保险关系的， 可以向失业保险关系所在地的社会保险经办机构申请领取一次性失业保险金。
费平认为， 虽然目前部分地区建立城乡统一的失业保险制度的做法与《失业保险条例》 规定不吻合， 但失业保险制度的城乡统一， 符合当前社会经济发展形势。 从未来发展趋势看，也是大势所趋。
各地政策差异失业保险转移接续的瓶颈
张勇认为， 应该终止现行的农民工失业保险一次性生活补助金规定，农民工失业后， 应该按照失业保险金支付标准和支付周期的规定领取失业保险金。 打算在城镇长期就业、 定居的农民工， 只要本人愿意转换身份，可允许其参加城镇职工社会保险， 同时停止参加新农保。
费平告诉记者： “由于各地情况不一， 政策在实施过程中存在一些困扰和问题， 主要表现在农民工失业保险待遇享受及关系转移方面： 第一，各地失业保险待遇标准不统一， 影响了失业保险关系转移接续。 在统一城乡职工失业保险制度的地区， 农民工失业后， 所享受的失业保险待遇标准与城镇失业人员相同。 但在未实现城乡统筹的地区， 仍执行一次性发放生活补助金政策， 农民工失业后， 只领取一次性生活补助金， 导致待遇标准不统一。 农民工一旦跨省、 自治区、直辖市流动， 有的地区执行1999年的条例， 有的地区已该统一了城乡职工失业保险政策， 势必因不一致导致转移接续困难。 第二， 关系转移后的医疗保险待遇难以享受。 根据 《关于领取失业保险金人员参加职工基本医疗保险有关问题的通知》， 参保人员失业时， 由失业保险基金为其缴纳领取待遇期间的基本医疗保险费用。 领取待遇人员如果选择在户籍地领取失业保险待遇， 那么， 参保地为其缴纳的基本医疗保险费也一次性划入户籍地经办机构， 以确保其继续享受相应的医疗保险待遇。 在已经实施城乡统一的失业保险政策的地区， 对于户籍在非参保地的农民工， 在其关系转移时， 由于户籍地是农村， 城镇与农村之间的医保政策不同， 就面临医疗保险待遇如何转移接续的问题。 针对农民工流动性强、 可能回乡务农的特点， 建议保留农民工一次性待遇领取的选择权， 即允许农民工一次性领取失业保险金和职工医保费 （或医疗补助金）， 但不包括职业介绍补贴和职业培训补贴。 失业保险金的具体发放标准按照 ‘职工参保缴费标准所享受的失业津贴的一定比例’ 执行。 如果不一次性领取， 农民工也可以在参保地选择按月领取。”
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