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劳动保障公共服务下沉的内涵与制度保障
劳动保障公共服务下沉是增强服务便捷性、 提高服务效率和质量、 提升公众满意度的重要途径。 近年来， 各地都将公共服务下沉作为强化公共服务能力的重要抓手， 因此有必要对公共服务下沉的内涵、覆盖的内容以及需要的制度保障做出清晰的界定和说明。
公共服务的内涵
公共服务下沉就是政府将生产公共服务的载体置于基层第一线， 直接面向服务对象提供公共服务， 缩短服务半径， 降低公众获取公共服务的成本。 我国许多地方已经将劳动就业和社会保障公共服务下沉至行政村和社区一级， 服务对象在日常生活范围内就可以非常便捷地获取服务、 办理相关事务。
从动因上来说， 公共服务下沉是基于政府管理由被动向主动的转变。 传统的政府管理有着内生的惰性， 在提供服务和开展业务的过程中， 往往被动等待和回应公众提出的需求。 随着服务型政府建设步伐的推进， 公众导向的主动服务成为了服务部门新的行动策略。 主动性、 前瞻性的公共服务要求服务部门通过下沉公共服务，尽可能地消弭生产服务者和服务对象之间的距离， 将公共服务资源配置到更方便服务对象获取的范围内， 同时也更及时、 更准确地了解和满足服务对象的需求。
从形式上来说， 公共服务下沉缩短了生产服务机构的服务半径， 增加了生产服务机构的数量， 将原本集中化服务变为分散化服务。 在集中化服务的情况下， 由于服务部门要集中面对大量的服务对象， 出于效率的考量， 在服务方式上更倾向于标准化作业， 服务的弹性化程度不足， 无法及时回应服务对象的特殊需求， 影响服务质量。 但是， 分散化的服务则有利于服务机构提供更精细化的服务， 使服务的供给更好地契合服务需求。
从手段上来说， 公共服务下沉依托的是基层公共服务平台建设。 公共服务下沉需要以基层公共服务平台为支撑， 目前我国基层劳动就业和社会保障公共服务平台建设已经覆盖了县 （市、 区）， 并正在向乡镇 （街道）、 行政村 （社区） 延伸， 一些地区还将公共服务平台以信息化的形式呈现。
公共服务下沉的三个维度
公共服务下沉不仅仅是公共服务提供机构和资源的物理空间转移， 更是公共服务体系的结构性变化， 可以从三个维度理解这种变化， 从而更加系统完整地实现公共服务下沉。
第一， 公共服务职权下沉。 公共服务下沉是将原本配置在更高层级的职权向下配置到更适宜的层级。 公共服务的下沉不仅是将服务的窗口放在距离服务对象更接近的基层， 而且要将相应的职权下放到基层。 如果公共服务下沉只是把接收办理材料的程序下沉， 而没有将处理相应事务的权限下沉， 那么就无法真正实现公共服务下沉带给服务对象的便捷。 因而， 在服务下沉的过程中， 要缩短服务提供中的审批链条， 尽可能地将审批权限下放到基层，增强一线服务机构和人员在服务中的决策能力。 从公共服务组织建设的角度来说，这要求公共服务组织体系朝着扁平化方向发展。 这样， 在职权下沉之后， 服务对象在家门口就可以快速办结许多服务事项，无需等待也无需在往返服务机构上花费过多时间， 而且， 基层公共服务机构能够更加机动地回应服务需求。
第二， 公共服务资源下沉。 在职权下沉的同时， 还要将提供公共服务所需的资源同时下沉。 公共服务下沉不是简单地将服务项目进行空间转移， 与之配套的服务资源也要同时下沉至基层， 以保证下沉之后服务质量不降低。 另外， 在下沉之后，随着服务精细化程度的提高， 所需的资源还会增加， 这其中不仅包括软硬件设施、工作人员等常规性资源， 而且包括制度性资源， 例如， 更加及时的信息采集制度、更具灵活性的问题解决制度、 更具主动性的服务提供制度等， 而这些制度性资源又要求投入更多的常规性资源。 因此， 公共服务的下沉需要服务职能与服务资源的同时下沉，并且服务资源的投入量要增加。
第三， 公共服务责任下沉。 公共服务下沉必须满足 “权、 责、 能” 同时下沉的原则， 有权无责会导致服务中出现质量下降甚至服务欺诈的问题。 基层公共服务机构要承担起公共服务提供中的法律责任、行政责任、 服务质量责任等。 一方面， 基层公共服务机构要向上级机构负责， 确保法律法规以及规章标准得到贯彻落实， 不因权限的增加和空间的相对独立而出现违法违规情况； 另一方面， 基层公共服务机构还要向服务对象负责， 确保公共服务质量在下沉之后不下降， 尽可能使公共服务的供给满足需求。
公共服务下沉的制度保障
为了实现公共服务下沉的目标和内容，有必要建立起相应的政策体系， 保障公共服务下沉能获得足够的制度支持， 实现平稳下沉。
第一， 要在各级劳动就业和社会保障公共服务提供机构之间， 形成制度化的职能分工。 公共服务的下沉需要清晰地界定县 （市、 区）、 乡镇 （街道） 和行政村 （社区） 三级公共服务机构的职能领域， 防止由于分工不明造成的推诿扯皮， 以及服务效率的下降。 具体来说， 要明确每一个服务项目的受理权限、 审批权限、 经办权限分别配置在哪一级服务机构。 如果受理服务的职能和审批权限由不同的服务机构承担， 要明确各自工作的时限， 尽量缩短信息往返的周期； 如果受理服务、 经办服务和最终审批由同一个服务机构完成， 也要明确是否可以在服务窗口即时办结， 如果不能，需要明确经办时限。
一般来说， 行政村 （社区） 的公共服务机构可以提供部分非审批类服务、 部分审批类服务的受理、 材料审核、 政策咨询和信息查询服务等； 乡镇 （街道） 服务机构可以提供大部分审批类服务的终审、 非审批类服务、 信息和政策咨询服务， 并监管辖区内的行政村 （社区） 服务机构； 县（市、 区） 服务机构可以提供部分核心的审批类服务、 涉及范围较广的非审批类服务，并且要承担对乡镇 （街道） 服务机构的监管责任。
第二， 要形成引导公共服务资源下沉的激励机制。 公共服务职能下沉之后， 相应的服务资源要同时到位， 因此必须形成激励资源向基层配置的诱因机制， 确保服务下沉中资源供给不断层。 一方面， 要通过服务人员与机构利益相容的机制设计，鼓励服务人员下沉到基层提供服务， 在服务人员的基层工作与其个人职业发展之间建立起良性互动的关系， 促使服务人员愿意并乐于在基层服务平台工作； 另一方面，要形成持续性的服务资源投入机制， 科学核算基层服务平台软硬件设施的折旧情况，形成资源更新换代的常态性制度， 并且在资源配置中要适度向基层服务平台倾斜，保障基层公共服务不因资源问题而缩水或断层。 此外， 可以引入政府购买服务的机制， 将社会资源引入基层服务平台， 降低政府的管理成本， 通过市场机制约束承包方并确保服务质量。
第三， 要加强公共服务下沉后的监管机制建设。 公共服务下沉在一定程度上是一种放权式的改革， 而权力下放必须要配以更加完善和严格的监督， 才能使下放的权力不被滥用。 上级服务机构要建立起对下级服务机构的常态化监督机制， 评估每一个服务项目的风险程度， 重点监督经费支出审批、 社会保险基金支付审批、 待遇资格审查等，防止公共服务中的欺诈行为。
第四， 以公众参与评价作为公共服务下沉之后提升服务水平的制度保障。 公共服务下沉造成了上下级服务机构之间的信息不对称， 上级机构无法准确掌握下级机构的服务质量和不规范行为， 而服务下沉缩短了服务对象与服务机构之间的距离，增强了服务对象对服务机构绩效的发言权。因此， 有必要强化服务对象评价在服务机构评价中的权重。 可以通过技术手段采集服务对象对服务提供的满意度信息， 并对服务过程提出意见和建议， 以此作为评价和改进公共服务的重要依据。 公众的评价信息一方面可以用于改进服务， 另一方面也可以作为资源分配的基准， 充分发挥服务机构的功能。
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