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难支难追为哪般？
无法追偿造成基金几乎有去无回
重庆市忠县的王栋梁在一次工伤事故中意外失去左臂， 被当地工伤部门认定为三级伤残， 劳动仲裁部门裁决王栋梁所在的单位赔偿80万元， 但当王栋梁申请法院强制执行时发现， 用人单位已经无财产可供执行，执行被迫终止。
王栋梁在了解到工伤保险基金先行支付制度后， 向当地人社部门提出申请，但人社部门的顾虑是既然用人单位已无资产可供执行， 工伤保险基金先行支付势必无法追偿，造成基金缺口。
虽然随后的法庭判决支持了王栋梁的先行支付诉求， 但其中存在的以先行支付名义套取工伤保险基金的风险依然存在， 长此以往， 正常参保人员的待遇发放可能受到影响。
工伤保险先行支付的情况， 其中一种是 “针对单位未依法缴纳工伤保险费”， 但据上海市奉贤区人社部门一位相关负责人告诉记者， 以上海市为例， 虽然已经实现了五险统一征缴， 但为节约成本， 不少用人单位一方面在员工试用期内不会为其缴纳相关社保费， 另外在试用期结束后， 单位会与员工说明 “利弊”， 以不参加五险可以为员工 “节约”下不少工资为由， “协商” 一致后双方同意不参加社会保险。
由此带来的是， 即使社会保险覆盖面不断扩大， 也会存在一些单位未缴纳工伤保险费的情况。 另外该负责人也表示， 由于现在工商注册手续简化， 一些企业单位在遇到严重的工伤事故后， 可以很轻松地注销掉公司， 并以其他人名再次注册其他公司等方式逃避赔偿责任。
记者了解到， 一些发达省份如广东、上海等，存在不少 《社会保险法》第四十一条所指的对未参保单位的工伤人员进行先行支付的情况，但在基金追偿方面并不理想。据上述相关负责人介绍，由于无追偿对象、未参保企业还款能力不足、社保机构没有有效的追偿手段等原因，造成先行支付 “几乎有去无回”， 这对基金的安全性有不小影响。
对正常参保单位存在 “逆向激励” 的风险
在广东顺德某工厂上班的李伟 （化名）， 一次上班途中遭遇车祸， 但由于肇事者逃逸， 李伟无法承担车祸造成的数十万元医疗费。 于是， 李伟向当地人社部门提出工伤保险先行支付申请， 由于其申请符合 《社会保险法》 规定， 人社部门同意了先行支付请求。 而据了解，李伟的情况也是当前较为主要的先行支付案例。
《社会保险法》 第四十二条对第三人没有明确界定， 但据了解， 各地一般按照 《民事侵权法》 界定的第三人把握。《工伤保险条例》 规定， 上下班途中非本人主要责任的交通事故， 经工伤认定后可以直接由工伤保险基金支付， 而按照《社会保险法》 规定， 现在出现交通事故后必须证明第三人不支付或无法确定第三人， 才可获得赔付， 使得工伤职工因上下班途中遭遇交通事故的赔偿周期加长。
北京义联劳动法律援助与研究中心调研报告指出， 由于各种原因， 全国有18个省市实施了工伤保险先行支付，14个省市暂未实施。
据未实施该制度的湖北省人社部门相关负责人表示， 作为中部省份， 他们更多的还是考虑基金的安全性， 一旦发生未参保职工的大面积受伤事件， 基金支出大增， 肯定影响到正常参保工伤职工的待遇发放。
“我了解工伤保险经办机构在操作中也面临着一些现实问题。 一方面他们认为工作中必须严格执法， 工伤事故人命关天。 另外， 为保障工伤保险基金安全， 采用收支两条线管理。 对于流失无法追回的资金， 经办人员会考虑后期财务审计问题。” 中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡告诉记者。
孙树菡同时认为： “如果未参保企业和职工能够同样领取工伤保险补偿，这是对参保企业的不公平， 那将对参保企业产生 ‘逆向激励’， 守法企业为违法企业买单， 可能导致更多的企业不再缴纳工伤保险费； 对个人来说， 会促使他们形成不参保就能享受待遇的错误认识。”
由于工伤保险先行支付属于垫付性质， 最终还是需要追偿， 而如何追偿成为经办机构更为关心的问题。 “缺少相应的机构设置、 专业人员、 经费保障。”上海市奉贤区人社部门该相关负责人告诉记者。
最终要靠扩大参保面来解决
“为保障基金安全， 必须建立工伤保险先行支付的追偿机制。” 孙树菡认为，“要建立专门的组织机构予以保障， 配备具备法律、 财务知识的人才队伍， 完善追偿经费的支出渠道， 建立与银行、 工商、 公安、 法院等多部门的协调合作机制， 这样才可能让先行支付不那么难落地。”
谈到解决先行支付难的根本办法，孙树菡认为， 最终还是要靠扩大工伤保险的参保面来解决。 “只有实现全民参保才能从根本上解决问题。 德国工伤保险制度的理念是预防优先， 先康复后补偿，但前提是强制全部参保。”
虽然先行支付仍面临不少困难， 但从数据中也可看到， 山东省威海市和福建省厦门市已经在2012年初就出台了针对工伤保险待遇先行支付的实施细则。根据政府信息公开申请得到的答复数据，2013年威海市认定工伤7000件， 其中未参保职工144人； 厦门市认定工伤8347件， 其中未参保职工338件。 先行支付也在稳步推进。
据人社部 《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》 显示， 全年工伤保险基金收入615亿元， 支出482亿元， 分别比上年增长16.7%和18.7%。2013年， 部分城市的工伤保险基金如厦门市当年结余为12287.56万元， 累计结余104666.59万元。 可见基金情况为先行支付实施打下较好基础， 但全国并非都如厦门一样，基金有大量结余。
孙树菡也提出了自己的解决方案。“我认为在当前情况下， 可以考虑设立‘工伤救助基金’ 来过渡性地处理工伤保险基金先行支付所处的困境。 各方面都应参与筹集救助基金， 工伤保险基金出一部分， 政府财政出一部分， 社会渠道如慈善募捐、 福利彩票等出一部分。 同时避开工伤保险制度所要求的事先申请、认定等程序。”
“认定就需要有劳动关系， 这可能会耽误工伤患者的治疗和康复时间。 先考虑省去申请、 认定等程序， 救人之后， 相关部门再进行认定， 追讨。 这样一方面可以分担工伤保险基金风险， 起到政策过渡作用， 一方面也能体现先行支付制度对于工伤弱势群体的保护目的。” 孙树菡说， “随着社会信用体系和法制观念的不断完善， 社会保险参保覆盖面不断扩大， 自然就不再需要先行支付了。”
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