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是否建立国民年金制度应考量中国国情
近日，有专家提议建立覆盖所有人、打破身份界限的国民基础养老金。与国民基础养老金这一概念相近似的，是日本、英国等国实施的国民年金制度。国民年金这一制度是如何形成的？如何运行？在老龄化背景下，面临哪些问题？我国是否应当建立国民年金制度？
记者：请简要介绍国外国民年金概念的理论来源及主要国家国民年金的形成过程？
谭中和：养老保险制度体系包括很多内容，但最核心的问题有三个方面：一是覆盖哪些人群，二是资金从哪里来，三是待遇怎么计算和支付。从这三个问题出发，可以把现代养老保险制度划分为不同的模式。实践中，各国的养老保险沿着三条路径发展：国家全民福利模式、社会保险模式和储备积累模式。相应的理论基础分别是 “贝弗里奇养老金理论”和 “俾斯麦养老金理论”。 《贝弗里奇报告》奠定了二战结束后 “福利国家”的基础，也是后来 “国民年金”的根源。
早在1891年，丹麦就建立了由地方政府管理的基于国家调查的养老金计划，主要针对60岁以上的贫困老人，资金来源于中央和地方政府，待遇水平为当时人均收入的20%，这是有据可查的最早的国家福利模式雏形。1913年，瑞典议会通过 《国民普遍年金保险法》，开始实施针对老年及失去劳动能力者的普遍老年津贴制度。1935年通过 《国民年金保险法》。这是最早以国家法律形式出现的 “国民年金”一词。瑞典国民年金制度规定，凡符合法律规定条件的一切退休人员，不论其退休前的工作、职位和收入水平如何，都可以领取国家规定的统一数额的基本年金。待遇享受者无需缴纳保险费或经过收入调查，只要是瑞典常住公民，或符合规定居住期限的外侨，都可以领取。
1941年，英国下院成立了一个跨部门的社会保险调查委员会，核心人物是伦敦政治经济学院的贝弗里奇教授，他于1942年提交了题为 《社会保险和相关服务》的报告，史称 《贝弗里奇报告》。 《报告》提出国家要为公民提供包括养老金在内的7个方面的社会保障。在这个报告基础上，英国制定了 《国民保险法》等一系列法律。由此在1948年，英国正式宣布率先建成了福利国家。二战结束后，北欧诸国纷纷效仿英国，实行从摇篮到坟墓的全民性普遍保障。
国民年金制度在不同国家，其政策也有不同
记者：国民年金制度在不同的国家有哪些相同特点和不同特征？
谭中和：实行国民年金制度的国家贯彻 “普惠制”原则，强调国民皆有年金。但在不同国家有不同称谓。英国称为 “普惠制”养老保险，加拿大称为 “老年保障计划”，在日本、韩国和我国的台湾省等国家和地区称为“国民年金”。不论称呼如何，都具有下列共性：以全体居民为保障对象，以防止贫困为目的，一般是基于国家 “税收-财政”体制、覆盖全民、待遇均一、替代率较低。在项目上，不仅有针对老年人的养老金，大多数国家还包括病残津贴、遗属津贴、儿童津贴、死亡补助等。
但具体到不同国家，其政策也有不同。一是在资金来源方面，有的全部来自政府税收，如加拿大；有的部分来自税收，部分来自受益人的缴费，如日本。日本在1959年制定 《国民年金法》，规定国民年金缴费由中央政府和年金参与者各自承担50%；有的全部来自缴费。韩国相关法律规定，18岁—60岁的韩国公民必须参加国民年金体系，按照工资收入的9%缴费。二是尽管实行国民年金国家居民“人人有份”，但对待遇享受者的具体要求却不同。有些国家既要做家计调查，也要进行收入调查，如丹麦、挪威、冰岛等。有的只要求家计调查，不做收入调查，如荷兰。三是尽管都要求待遇享受者在本国居住一定年限的要求，但其具体的居住条件和资格不尽相同。丹麦要求本国公民需居住3年及以上，永久性的居民需居住10年以上；荷兰则要求必须是本国居住的公民。
人口老龄化加速，国外国民年金制度面临进一步改革
记者：随着经济社会的发展，不少国家开始反思国民年金制度，提出改革需求，您如何看待这一现象？
谭中和：国民年金模式的优点在于重视公平，能够将社会保险的覆盖面最大限度地扩大，能体现全体国民的福利待遇；但缺点是政府的负担过重，随着人口老龄化加速，为了维持庞大的养老金支出，政府必须采取高税收政策，加重了企业和纳税人的负担。改革并逐步削减国民年金在整个养老保险体系中的比重，甚至取消这一制度，已是几乎所有实施这一模式的国家的共同选择。其改革的动因：一是经济增长减速，使社会保障税 （费）总量增幅下降，而社会福利刚性的特征，使社会保障支出不断上升。这一减一增，各国开始步入日益严重的财务危机；二是人口老龄化导致赡养比增加；三是养老保障支出占财政总支出 （或GDP）的比例不断攀升，使不少国家的财政已经到了 “无米下锅”的地步，希腊就是最好的例证。如日本的国民年金基金已于2002年开始收不抵支。据预测，如果保持现行的养老政策不变，那么日本国民年金的积累部分将到2017年消耗殆尽，制度难以持续。
国外国民年金制度短期内不会取消
记者：就您的研究来看，国民年金制度如何进一步改革才能适应人口老龄化等因素造成的制度困境？
谭中和：一是要建立多层次养老保障体系，强调个人的养老责任。大力发展收入关联性和个人储蓄等养老金计划，借以减轻公共养老金计划的筹资和支付压力，让个人和企业负担更多的养老保障责任。
二是削减 “普惠性”养老保险待遇。采取的主要措施包括改变支付的计算公式，减少项目，使公共养老保险的替代率逐年降低。如在英国，1986年通过修改国家收入关联计划养老金计算公式和减少遗属养老金两种方式来降低普惠性养老金支付水平。
三是延长养老金领取年龄。延长养老金领取年龄是各国的普遍做法。1989年到2000年的20年间，建立了养老保险制度的国家和地区的男性平均退休年龄由60.04岁提高到61.05岁，提高了1.01岁；女性由57.84岁提高到59.45岁，提高了1.61岁。日本在上世纪80年代，就将男性退休年龄从55岁延长至60岁；90年代则是将女性退休年龄从58岁推迟到60岁，并提出 “只要自愿，人人可以工作到65岁”的口号。
四是建立养老金动态调整机制。为了减缓人口老龄化、养老金刚性增长对养老保险缴费及财政支出预算的冲击，各国纷纷建立规范化的养老金动态调整机制，在保障养老金实际收入不降低的同时，抑制养老保险缴费和养老金待遇的过快增长，以减轻财政和企业负担。如日本于2004年开始建立自动调整养老金给付水平的机制，引入了宏观经济调整率指标变动体系。
时至今日，国民年金这种非缴费型的养老金制度在福利国家养老保险体系中尽管仍然占有重要的位置，但越来越多的国家正在积极改革这种制度模式。不过，我认为，目前还不可能完全取消这种模式。国外国民年金制度已经不是一个单纯的福利制度，而是包含了更多的 “政治内涵”，成为了政党斗争的工具。在西方国家，谁也不敢大刀阔斧地削减这种福利，以免丢失选票，丧失执政地位。
我国国情决定国民年金模式行不通
记者：近一阶段，国内学界对这一制度也在不断讨论，有学者认为中国也应建立国民年金制度。您认为这一制度在中国是否有实行可能？
谭中和：我认为，国民年金在中国行不通。
一方面，我国的国情不允许我们实行国民年金模式， “高成本、低效率，福利病、养懒汉”等国民年金模式的弊端，足以使我们这个城乡之间、地区之间差别巨大， “人情浓、乡情深”，传统文化根深蒂固，而且正处在快速工业化、城镇化过程中的国家，走向人人坐等 “天上掉馅饼”的危险境地；另一方面，可以看到，国外对这一制度想改又难以改，已经被拖得筋疲力尽，我们应当从中吸取教训，避免将来出现类似问题。
的确，我国政府正在养老保障中扮演越来越重要的角色，但如果把社会保障制度本身看成是人生幸福的源泉，就是天大的错误。社会离不开每一代人的奋斗，人们依靠自身的努力过上美好的生活，社会财富才不会枯萎。历史不会让某一代或几代人吃 “现成饭”。逐步完善缴费型的养老保险制度，强化养老保险的权利和义务对应关系，强化个人对社会的责任和对国家的担当，才是我国养老保险发展的正道。如果把幸福生活寄托在社会和政府送上门来无偿提供的资源和福利，不仅在中国做不到，那些所谓 “从摇篮到坟墓”的高福利国家也都做不到。
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