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被征地农民养老保障的推进困境与思路
近几年，城镇化建设使得征地规模越来越大，因对征地性质、补偿数额以及后续保障等产生分歧酿成暴力拆迁事件的新闻时常在媒体上被报道出来。让人欣喜的是，征地制度改革在今年加速了。
为探索建立符合县情的被征地农民养老保障机制，维护全县发展稳定大局，江西省信丰县试点被征地农民养老保障工作。按照省、市相关文件精神，2009年7月，信丰县出台了 《被征地农民参加基本养老保险实施办法 （试行）》，将被征地农民养老保险纳入企业职工基本养老保险。只不过实施范围限于县城规划区范围内（含工业园区工业用地）的农村在籍在册人口。截至2011年底，符合条件的有10506人，其中1822人享受养老生活补贴，4233人参保，参保率达48.74%，占全县参保职工人数的13%，补贴资金2340万元。
推进困局
随着试点的推进，规划区外被征地农民对参加养老保障的呼声日益强烈。总结信丰县的工作，笔者认为被征地农民养老保障工作在推进中面临以下难题：
（一）资金是影响政策全面落实的主要因素
信丰县总人口750560人，农业人口525695人，涉及被征地村155个，0.3亩以下被征地农民达71288人，占总人口的9.50%。
按试点办法要求，我们对相关群体的年龄和性别进行了细分，并测算出将各年龄段人员纳入保障所需的资金。经测算，男性60周岁以上、女性55周岁以上8983人，占应保障人数的17.35%，需资金34362.7万元；男性45至59周岁、女性40至54周岁13877人，占应保障人数的26.80%，需资金29321.1万元；男性16至44周岁、女性16至39周岁28913人，占应保障人数的55.85%，需资金67735.4万元。3个年龄段51773人共需资金131419.2万元。目前，我县已经投入资金2340万元，后续资金缺口129079.2万元。
养老保障资金的主要来源是土地出让金中提取的8%，资金提取发生在政策出台前后，因此，储备资金难以为继。若动用其他资金予以解决，势必影响经济建设，并非长久之计。
（二）身份是被征地农民参保难的重要影响因素
一些地方制定政策时，没有考虑到被征地农民的保障能力，政府为减少开支，往往倾向于从低、就低的做法，加上现有机制不健全，可选择空间大，于是， “低水平、广覆盖”成了掩盖许多问题的幌子。由于统筹层次低，财政未给予被征地农民资金扶持，用于待遇支付的 “全是自己的钱”，抗风险能力不强。此外，一些地方在开展被征地农民养老保障工作时，仍认为这一群体属于 “农民”范畴，导致保障资金筹集额度过低，管理不规范，财政补助统筹部分难到位，被征地农民养老保障无法纳入省级统筹。
由于各地征地依据不同、实施时间有别，政策规定的征地时间有很大区别，导致征地时间难统一。不少地方为适应城市发展需要，只落实了城市规划区内被征地农民的养老保障，规划区外的失地农民则被搁置，保障范围形成内外之分。
户籍制度是长期以来社会保障差别化的推手。无论是农民工还是被征地农民，在住房、就业、就医、子女入学、人才流动、社会保障待遇方面与城镇居民相比还有不小差距。户籍壁垒是形成城镇职工养老保险和农村社会养老保险的主要原因，主观上虽无歧视性，但客观上却形成了城市和农村对立、户口与利益的绑定问题。
解决思路
（一）多渠道筹集被征地农民养老保障资金
村集体缴费是解决被征地农民保障资金的有力补充。政府可以借鉴沿海发达地区，一方面预留部分集体资产 （股份），使村民 （股东）分享经济发展成果；另一方面鼓励村集体投资办厂增加收入。
国有土地收益是解决被征地农民保障资金的主要来源。为化解目前的资金困境，从根本上解决被征地农民保障资金来源问题，今后，可以考虑适当增加土地出让金提取比例以缓解当前的支付压力。
解决被征地农民养老保障问题需要中央政策和资金扶持。乡镇和规划区外被征地农民群体规模日愈扩大，若任其保障问题长期搁置而不予解决，势必引发新的社会矛盾。因此，亟需中央加大政策和资金扶持，以解燃眉之急。
（二）统一政策，规范管理
改变 “被征地农民仍然属于农民”的观念，将被征地农民纳入城镇企业职工养老保险省级统筹。下决心改变地方资金筹集少、管理不规范、财政补助统筹部分难以到位的现状。由于征地时间和范围界定复杂，建议制定全国性的统一指导方针，使被征地农民参保工作因地制宜、有的放矢。
各级地方政府应依据国家政策积极推进被征地农民保障工作，努力扩大养老保险受益面，完善相关体制机制，创新工作思路，让被征地农民共享和谐社会的发展成果。
（作者单位：江西省信丰县社保局）
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