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医保关系转接的实践进展与待解难点
《社会保险法》和 《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，从宏观层面确立了流动人口基本医疗保险关系转接的权益。然而，政策细节的完善与制度的有效开展，仍需从实践中发现问题，寻找出路。今年8月份，笔者随同中国人民大学劳动人事学院课题组，深入上海、杭州等5地，调研了流动就业人员医保关系转接的实践情况。
实践进展
个人账户处理方式多种多样。上海市采取 “注销→清算→转移”的处理方式，对本市城镇职工基本医疗保险参保人员流动到外省市就业，要在上海注销个人医疗保险账户，并由医保经办机构清算个人医保账户剩余资金，清算后的账户余额通过医保经办机构转移。杭州采取 “转移、封存、提现”的处理方式，原则上对于个人账户是不清算提现的，而是转移或者封存，对于那些没有接受单位的人，如果强烈要求清算个人账户，可准予提现。南京采取不接受、不转出的处理方式，医保关系转出时将个人账户资金退还参保者本人，在医保关系转入时原则上也不接收个人账户资金。重庆采取转移或者封存的处理方式，不允许个人提现。
缴费年限互认及折算成效不一。
各地在同一制度间的年限互认争议不大，分歧在于不同制度间的年限折算。重庆市摸索前进，根据基本医疗保险参保缴费 （含集体及政府补助）水平，按 “城镇职工医疗保险、农民工大病医疗保险、城乡居民合作医疗保险=1∶2∶8”的比例，折算3种制度缴费年限。南京市采取就高不就低的策略。职工医保转向居民医保，可以实行一年折一年的年限互认，而居民医保转新农合或新农合转职工医保尚未实现年限折算或互认办法。杭州市也仅规定大学生参加城乡居民基本医疗的年限可以同等折算成职工医保的年限，即1年折算成1年。而上海市对制度间的转移接续仅作相应的参保记录，未做实质性的年限折算。
缴费年限门槛设置暗藏玄机。缴费年限门槛主要涉及参加职工医保人员退休后不缴费的政策措施，目前，我国不同统筹地区医疗保险待遇水平不同，北京、上海等经济发展水平较高的城市报销比例较高、医疗资源相对丰富、生活和公共服务设施方便，是参保人员退休后享受医疗待遇的理想之地，易引发集中退休现象。此外，经济较为落后的劳动力输出省份，由于未接受劳动力年轻时对医保基金积累作出的贡献，也不愿为其退休后报销医保待遇。因此，缴费年限门槛成为各地通行的潜规则，如北京设置了10年的最低缴费门槛，且与养老保险关系绑定。
待解难点
进度不一是最大的现实瓶颈。各地对医保转接的具体承办时间不同，杭州于2010年7月1日开始承办医保转接业务，月均办理8000人-9000人，郑州于2010年7月施行，重庆于2010年10月施行，上海于2010年12月施行，南京于2011年4月施行。各地转接时间不同，造成医保关系从杭州转出后，往往由于其他地区尚未开通医保转接业务，一部分人的医保关系无法进入新的统筹地区。而且，各地在制度间、制度内的转接工作发展程度亦存在不同步现象，职工医保、居民医保以及卫生部门负责的新农合步伐不一，医保转接屡屡碰壁。
待遇空当问题时有发生。受软件功能、经办流程、制度规定等因素制约，转接过程中很容易造成医疗保险待遇的空当。这一问题产生的原因，首先是由于缴费方式的差异，职工医保按月缴费，居民医保和新农合按年度缴费；其次则源于财政补助政策的规定，居民医保和新农合的财政补助按自然年度补助，中途参保各级财政不予补助。此外还受业务流程的影响，如郑州职工医保的业务经办流程大体是本月办理增人手续，次月征缴费用，第三个月开始享受待遇，由此造成待遇空当。
退休回流现象不可小觑。流动就业人员年轻时在外地就业，医保缴费进入就业地医保基金池，而对原籍的医保基金未作贡献，当其退休回原籍时，又遇上生命周期中医疗资源消耗最大的时期。此外，大多劳动力输出省份经济水平不高，财政对医保基金的补助较少，以重庆为例，还要无偿担负大批破产企业员工、转业军人等群体的医疗消费，医保基金压力巨大，退休回流现象使医保转接中的基金平衡面临大考。
观望中央是很多地方的普遍心理。在医保转接政策中，各地在缴费年限折算和互认上政策不一，经办流程也不相同。关于是否应设最低缴费年限、个人账户如何处理、是否应设置等待期、是否应与养老保险关系转移接续绑定等问题缺乏统一、清晰的认识，尤其当医保转接涉及到与平级部门的协调沟通时，往往效果不佳，政策效力也仅局限于本地区通用。诸多困难面前束手无策，使得地方多寄希望于中央层面能够尽早下发统一的指导意见和细化的操作章程。
转接工作量非常大。由于程序复杂，涉及面广，材料众多，转接工作量非常大。一是经办流程不统一，各地转接执行情况千差万别，例如有的实行五险合一，有的地方只开具养老保险转移关系；二是信息不完备，缺少缴费中断时间、视同缴费年限、缴费工资基数、缴费比例等信息记载，给转入地信息录入和待遇计算带来不便；三是传统信函邮寄的方式效率低下，成本较高，还容易产生邮寄错误和丢失的风险；四是经费保障不足，如医疗保险转接过程中涉及的软件调整经费配套不足。
发展思路
以统筹层次提高为基础。统筹层次的提高是促进参保人员自由流动的治本之策，其难题在于如何解决各地区社平工资差异造成的基本医疗保险费缴费数额不同。对此，可以先建立统一的多档次筹资机制，使参保人员的缴费标准与待遇享受水平挂钩，由参保人员根据自己的经济实力和意愿自由选择参保档次，在转移接续时与同档次的医保待遇衔接，随着城乡居民收入水平的提高和经济发展差距的缩小，逐步实现更高统筹区域内医疗保险标准的统一。
以中央统筹规划为指导。地方经验的探索有助于百花齐放局面的形成，产生创新举措，却并不能在更大范围内促进政策协调。中央对医保关系转移接续的指导有利于减少各地工作的盲目性。从目前来讲，人社部门亟须对以下问题在全国层面形成统一指导，如医疗保险个人账户的处理方式、制度间的缴费年限互认及折算办法、退休时的缴费年限门槛设置、医保转接规范的流程、待遇等待期、转接纠纷处理办法等。
以信息系统记录为手段。权益记录是参保人员享受待遇的基础，流动人员的医保转接工作带来大量的信息录入与变更，涉及到参保人员信息的统一与完整，因此需要加快建立医疗保险信息库，实现全国医疗保险数据库的联网与信息共享，实现医保转接工作的电子化办公。当然，还需要规范系统管理权限，保护参保人员的参保信息，维护网络安全，减轻工作人员负担，提高工作效率。
以人员资金配备为支撑。医保转接工作无疑增加了工作人员的负担，目前，杭州市经办人员与参保人员比例为1∶14000，而南京则达到1∶40000，远远高于全国1∶8000的平均水平。医疗保险关系转移接续工作量大，需要相应的技术调整、办公成本，设置专职工作人员，因此，在开展医疗保险关系转移接续的同时，需要明确相应的资金、人员和设备的配备。这是工作开展的现实要求，也是提高工作人员积极性的物质基础。
（作者单位：中国人民大学劳动人事学院 ）
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