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我国残疾人社会保障体系和服务体系专项制度安排探讨
为了深入落实党中央、国务院关于促进残疾人事业发展、加快推进残疾人社会保障体系和服务体系（以下简称“两个体系”）建设的一系列重大举措，现就我国“两个体系”专项制度安排的基本特点及相关问题进行研究探讨。
“两个体系”专项制度安排的
重要性及其界定
残疾人社会保障体系是残疾人这个特殊而困难的弱势群体稳定和谐的基石，是残疾人特别是生活困难残疾人的“定心丸”；残疾人服务体系是我们党的宗旨、政府职能和残联职责在残疾人工作领域的集中体现。“两个体系”的建立健全和实际成效，要通过专项制度安排和有效实施得到体现。所以，加强和完善“两个体系”专项制度安排，对“两个体系”整体建设具有基础作用、保证作用、深化细化作用和惠及受益对象的实效作用。
“两个体系”专项制度安排，是残疾人社会保障和服务这两个特定领域的行为规范，属于制度建设的范畴，包括国家和地方相关的法律、法规以及政府规章和政策措施，可二分为“立”和“行”两个方面，其进展程度和实际成效取决于有关专项制度的制定和这些制度的切实执行。
“两个体系”专项制度安排的
分类及其形式
由于残疾人是一个数量众多、特性突出、最需要社会保障和服务的困难群体，在一般需求之外，还有其特殊的需求，所以“两个体系”专项制度安排，从内容和形式的统一性上可分为融入特惠性和专指特惠性两类；从时效上可分为长期性、阶段性、临时性三类。具体到“两个体系”中某一个方面的专项制度安排，既包括融入特惠性制度安排，也包括专指特惠性制度安排；既包括长期性制度安排，也包括时效性、临时性的制度安排。虽然这些制度安排可能不在同一个制度性文件之中，但均属于同一类别的制度安排，形成相辅相成、有机联系的“两个体系”某一方面的专项制度安排。若干个这样的专项制度安排，组成“两个体系”的整体制度安排。事物是在不断发展变化的，法律、法规和政策措施的制定也要根据经济社会发展情况和形势变化制定，并不断健全和完善。
（一）融入特惠性制度安排。融入特惠性制度安排是指在普遍规范人们行为的法律、法规、政府规章和政策措施中，提出的对残疾人社会保障和服务的特别制度安排。例如，《中华人民共和国宪法》在对公民的权利保障作出规定的同时，特别规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。
（二）专指特惠性制度安排。专指特惠性制度安排是指规范人们在残疾人社会保障和服务某一方面行为的专项法律、法规、政府规章和政策措施。例如，《中华人民共和国残疾人保障法》及实施这项法律的行政法规和地方法规，就是对残疾人的全面保障的专项制度安排。
（三）长期性专项制度安排。长期性专项制度安排是指5年及以上的制度安排。例如，各项有关残疾人社会保障和服务的法律、法规、政府规章和相对稳定的政策措施。
（四）阶段性专项制度安排。阶段性专项制度安排是指在某一特定时期的专项制度安排。例如,在国际金融危机严重影响下，许多省区市制定并实施了稳定和促进残疾人就业、自主创业的补贴、扶持和鼓励政策，执行期为2009年至2011年。
（五）临时性专项制度安排。临时性专项制度安排是指根据某一特定情况的临时制度安排。例如，针对物价上涨幅度较大的现实情况，许多地方制定实施了对生活困难残疾人提高最低生活保障标准和节日补贴金额，增加生活救助补贴等措施。
按以上分类，把性质相同项目的制度安排进行系统化综合，形成各领域残疾人专项制度安排，这些专项制度安排纳入残疾人社会保障体系和服务体系，并根据经济社会发展和残疾人需求不断健全完善。
“两个体系”专项制度安排的
基本特点
残疾人“两个体系”专项制度安排，既有普遍性制度安排的共同点，又有适应残疾人特殊需求的鲜明特点，是针对残疾人在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能缺失或者不完整，全部丧失或者部分丧失了以正常方式从事某种活动能力的实际情况所作的专项制度安排。主要特点是：
（一）科学性。“两个体系”专项制度安排，必须以科学发展观为指导，坚持以残疾人为本，有利于残疾人全面发展，体现残疾人现实利益和长远利益，着力解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题；既要适应经济社会发展的现状，又要兼顾残疾人的特殊情况，给予特殊扶助；既努力满足残疾人群体的共同需求，又要兼顾不同类别残疾人的个性化需求。
（二）规范性。专项制度安排指向性很强，政策措施要准确规范残疾人保障和服务的范围、条件、标准、程序、责任、经费保障和工作要求，避免在理解上和执行中出现歧义。同时，专项制度安排对于在一个地区同等条件的残疾人应做到全覆盖，不能有遗漏的区域和残疾人；对执行中发现的问题要及时进行研究解决，使专项制度安排不断规范、完善。
（三）权威性。由于残疾人是个特殊而困难的弱势群体，保障和服务的难度较大，所以专项制度安排要由相应层级的人大常委会、人民政府和有关责任部门、单位、残联制定。同时要提高制度的执行力，加强对专项制度安排执行情况的检查、考核和监督，对不执行或执行不力的要予以批评教育，责令改正，必要时依法依规进行严肃处理，确保专项制度的严肃性。
（四）可操作性。“两个体系”专项制度在制定的过程中，应切实做到三个适应，即与当地经济和社会发展水平及发展目标相适应；与当地财政和其他资金保障相适应；与当地残疾人社会保障和服务的机制和能力相适应。同时，还要针对不同类别、不同残疾程度的残疾人在保障和服务政策措施中作出特别的规定。
（五）不同地区的不同步性。残疾人专项制度安排不能“一刀切”、“齐步走”，各地区对残疾人社会保障和服务体系建立健全的程度和进度会有差异，要允许一部分有条件的地区专项制度安排进度更快一些，保障和服务标准更高一些，范围更大一些，可以在保证标准上逐步实行城乡一体化，带动其他地区逐步赶上来，形成“两个体系”建设均衡发展的良好态势。
（六）个案针对性。专项制度安排要有针对残疾人特殊急难问题“特事特办”的应急预案，并作出临时性制度性安排，确保残疾人及时得到针对个案问题的特殊有效的救助和服务，绝不让一家一户残疾人过不去，努力让残疾人生活得更幸福更有尊严。
“两个体系”专项制度安排
执行中应注意的几个问题
专项制度安排是残疾人社会保障体系和服务体系的基本元素和基础支撑，既要制定好，又要执行好、落实好。在按照科学发展观的要求，认真制定、不断完善专项制度安排的同时，在执行中应注意以下几个问题：
（一）加强专业指导和分类指导。一方面要建立“两个体系”建设专家指导组，请有关方面专家参与、指导专项制度安排的制定，并对专项制度安排的执行进行指导，从专业角度发现、解决执行中的问题，提高执行的质量和水平。另一方面，“两个体系”建设领导小组及其办公室要深入基层进行调查研究，加强分类指导，针对不同地区、不同时期“两个体系”建设情况提出指导意见，及时总结推广先进经验和好的做法，及时发现和解决执行中的问题，并加强综合协调，从全局的高度加快推进“两个体系”建设。
（二）建立监测评估机制。要制定科学的相对稳定的“两个体系”专项制度执行情况的监测、考核和检查督导机制，随时掌握专项制度安排落实的进程和实效。在监测评估制度中，要设立相对稳定的监测点，要有直接由残疾人表达满意度的调查机制，以保证对专项制度安排执行情况评估的科学性，使专项制度安排切实惠及广大残疾人。
（三）深化理论研究。“两个体系”专项制度安排是一个“实践——认识——再实践——再认识”的过程。在专项制度安排的执行过程中，应加强实践经验的总结和理论研究，不断把实践成果升华到理论层面，根据党和政府关于保障和改善民生的决策部署和时代发展的要求，结合实际情况，推动专项制度安排不断深化，“两个体系”建设不断提升到新的水平。
（四）加强组织领导。各级政府和有关部门、各级残联，应加强对“两个体系”建设专项制度安排的制定和执行的组织领导，层层签订“两个体系”建设责任书，确保“两个体系”建设的目标任务按进度完成。对高度负责、认真工作、为加快推进“两个体系”建设作出突出贡献的先进集体和先进个人应给予表彰。
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