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失业保险条例修订应力避部门立法
根据《深圳条例》的规定，参加失业保险的仅限于有劳动关系的人员，将公务员和事业单位的职工排除在外。根据《公务员法》的规定，公务员有权在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。
近日，深圳市法制办公布了《深圳经济特区失业保险条例修订草案》（以下简称《深圳条例》），向社会公开征求意见。笔者仔细阅读该草案，个人认为有不少条款值得商榷。
第一，立法宗旨狭隘，基本概念不清。《深圳条例》第1条规定立法宗旨是为保障劳动者失业期间的基本生活问题。事实上建立失业保险制度的目的有两个，一是为失业人员提供失业保险金，称之为消极的保障。二是为失业人员提供就业介绍和再就业帮助，让他们重新就业，称之为积极的保障。
积极的保障更为重要，深圳立法仅关注消极保障，这种保险只是一种低水平、不完整的失业保险制度。《深圳条例》第4条规定：“失业保险应当与职业介绍、职业培训等再就业服务相结合。”将失业保险与职业介绍和职业培训割裂开来，本身就是错误的。概念的模糊造成了分则条文的缺失，纵观分则条文，将失业保险等同于失业保险金，而对其他失业保险待遇如就业介绍、职业培训没有任何具体的规定。
第二，立法条文模糊，存在重大缺陷。特区立法不同于一般地方性立法，要充分体现深圳在管理体制和机制方面的改革、创新和探索精神。但《深圳条例》中第17条第1款，第24条第3款，第25条，第28条均出现“按广东省或国家或深圳市有关规定办理执行”等字样，这是立法缺陷，应当明确注明具体标准、具体金额或具体服务内容。因为，在这些具体事项上明确规定相应的内容，才是全国人大授权特区立法的目的。从技术上讲，按其它有关规定执行或办理都将涉及到原规定，对特区内的独立执法及检验立法效果都将产生极大的障碍。作为有关民生的保险立法，至少应该让被保险人清晰知道保险待遇是多少，但《深圳条例》在领取失业保险金的期限问题上按照广东省有关规定执行，在职业介绍、再就业培训上又按照国家、广东省、深圳市有关规定执行。
第三，立法依据陈旧，标准就低不就高。《深圳条例》第1条规定立法依据是《社会保险法》、《失业保险条例》和《广东省失业保险条例》。立法依据是《社会保险法》没有问题，但《失业保险条例》属于国务院的行政法规，是1999年开始实施的，《广东省失业保险条例》是地方性法规，是2002年制定实施的，截至目前为止这两个条例都没有进行修改，深圳立法是特区立法，以此为依据，本身就有落后之嫌。
在失业保险金的待遇上，根据《社会保险法》的规定：累计缴费满一年不足五年的，领取期限最长为十二个月；累计缴费满五年不足十年的，领取期限最长为十八个月；累计缴费十年以上的，领取失业保险金的期限最长为二十四个月。《深圳条例》第17条规定失业保险金的领取期限根据广东省有关规定执行。《广东省失业保险条例》所规定的领取期限是缴费年限一至四年的，每满一年，领取期限为一个月；四年以上的，超过四年的部分，每满半年领取期限增加一个月。将《社会保险法》与广东省规定相比，广东省的标准明显偏低，深圳采纳低标准但又不明说，而笼统规定按广东省标准执行。还有失业人员的医疗保险待遇问题，《社会保险法》第48条明确规定失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。而《深圳条例》却规定失业人员只能享受住院医疗保险待遇，明显低于国家规定标准。深圳作为中国最具经济实力的经济特区，在给予被保险人待遇上采纳低标准甚至低于国家法定标准，这种立法谈不上体现公平正义、促进社会和谐的目的。
第四，体现出严重的部门立法痕迹。失业保险是社会保险的重要组成部分，《社会保险法》在总则中明确规定工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。地方人民政府其它有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。
但《深圳条例》中将工会和其他行政部门定位于“协同市人力资源和社会保障行政部门做好失业保险工作”。协同就是协助的意思，让工会和其他部门变成了在人力资源和社会保障局之下的被管理者，架空了工会和其他部门的权力，这是与《社会保险法》相悖的，也是与工会代表劳动者利益的性质相悖的。《社会保险法》规定，社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，社会保险经办机构提供社会保险服务。但《深圳条例》更强调市人力资源和社会保障部门的主管职能，忽视了服务功能，属于典型的部门立法，这一点在深圳法制办公布的征求意见稿通知中也可以得到证明，《深圳条例》是由市人力资源保障局草拟的，法制办只是履行程序公布而已，作为要“三年建设法治政府”的专业法制部门公布的草案却采取部门立法的做法，让人费解。
第五，覆盖范围过窄。根据《深圳条例》的规定，参加失业保险的仅限于有劳动关系的人员，将公务员和事业单位的职工排除在外。根据《公务员法》的规定，公务员有权在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员在一定情况下也有可能被辞退，公务员也有权利和必要获得失业保险。2002年国务院《失业保险条例》也规定城镇企业事业单位和职工缴纳失业保险费，并没有排除事业单位的人员参加失业保险，很多省市当时就规定了事业单位的人员也可以参加失业保险，目前事业单位人员实行的是聘任制，也将产生失业人员，但《深圳条例》对这两类主体都没有进行涉及，既然要建立一个失业保险制度，就应该把这些主体统一纳入到失业保险制度中。
第六，监督机制不足，信息公开程度不够。《社会保险法》明确规定了两种监督形式。一种是人大监督。人大可以听取和审议对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，可以组织执法检查等，行使监督职权。但《深圳条例》仅规定向市人大报告失业保险基金预算收支执行情况和决算。至于其他权力没有规定，严重缩小了人大的监督范围和手段。
《社会保险法》规定的第二种监督形式是社会监督，由非政府人士组成监督委员会，可以提出咨询意见和建议，可以聘请会计师事务所进行年度审计和专项审计、可以对问题提出建议、对违法行为提出处理建议。但《深圳条例》只是规定了市财政部门、审计机关的监督。至于监督委员会如何组成没有规定，且监督委员会只是提出“咨询意见和建议”，严重缩小了监督委员会的权力。既然是企业和被保险人缴纳的保险费，他们就有权利决定他们自己的钱应该怎么花，而不仅仅只有财政和审计部门的监督。作为缴费人，同样有权利知道钱是怎么花的，但《深圳条例》只是规定应定期公布，但对定期是多长，以什么形式公布都没有具体规定，事实上，在社保机构的网站上信息公开的内容非常有限。
第七，立法更强调便于管理，忽视被保险人的利益。《深圳条例》规定，被保险人要想得到失业保险金，首先要证明失业是非本人意愿造成，要证明非本人意愿，需要用人单位出具终止或者解除劳动关系的证明，并对非因本人意愿中断就业的失业人员在证明中加以注明，然后失业人员及时到指定的就业服务机构办理失业登记，失业人员领取失业证后，再持终止、解除劳动关系的证明、失业证、社保卡和身份证，到市社会保险经办机构办理申请领取失业保险待遇手续，保险经办机构在十个工作日内，进行资格审核认定，从受理后的下月开始支付失业人员失业保险金。所以要想得到失业保险金可不是一件容易的事情，要有足够的耐心奔波与等待。劳动者非本人意愿被用人单位解除或终止劳动关系涉及到经济补偿金的问题，让用人单位出具证明，用人单位会尽可能避免出具类似的书面材料，在资强劳弱的情况下，让用人单位“自证其罪”，岂不是又陷入了类似张海超案件中的情况？在信息技术如此发达的情况下，社保机构应该从方便参保人的利益简化申报程序的角度出发，做到真正地为民服务。
除此之外，《深圳条例》中还有不少自相矛盾以及与其他条例冲突之处，例如在第6条规定财政补贴是基金的组成部分，但在第15条又规定市政府在失业保险基金出现支付不足时，给予补贴，两者的性质是完全不同的，如果是基金组成部分就应纳入预算范围，如果不是组成部分就属基金预算外的特殊所得，不进入基金的预算和管理。关于抚恤金的标准也与近日公布的《深圳社会养老保险条例征求意见稿》相冲突。
深圳是全国第一个法治政府试点城市，提出政府立法工作要法治化，要集中草拟法规和规章，但事实上事关深圳人福祉、事关全社会公平正义的失业保险立法却仍是部门立法，这恐怕与当时承诺建立法治城市的目标相距甚远。
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