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统筹城乡的新型养老服务体系已初步形成
通常而言，60岁以上老年人占总人口比例10－19%、20－29%和30%以上分别表示人口进入轻度老龄化、中度老龄化和重度老龄化。按此标准，江苏省正接近中度老龄化，而苏州、南通、泰州已于2009年进入中度老龄化阶段，无锡也将在2010年末跨入中度老龄化，接近大多数发达国家的水平。江苏的人口老龄化不仅进入早、速度快、程度高，人口流动就业还导致空巢老人的比例不断上升。苏北的盐城、徐州、宿迁、淮安等农村劳动力输出大市， “空巢化”更为严重。
由于江苏省老年人口基数大，比例高，增速快，寿龄长，空巢多，社会养老服务需求呈快速上升趋势，老年人生活照料、医疗健康、精神文化等需求日益增加，养老服务问题日趋严峻。为适应社会对养老服务不断增长的需求，从2005年开始，江苏省就把发展养老服务作为老龄工作的重要内容，省级政府出台的涉及养老服务的法规政策多达35项，在居家养老、社区支持、机构建设等方面做了大量卓有成效的工作。
截至目前，江苏全省敬老院、老年社会福利院、老年公寓、护理院、托老所、老年康复院 （中心）、军休服务中心、光荣院、干休所、农村老年集中居住点等各类养老机构床位共有25万多张，接近老年人口总数的2%。以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为骨干，城乡统筹的新型养老服务体系已初步成型。
2009年，江苏省被国家发改委和民政部确定为基本养老服务体系五个规划试点省市,是东部地区唯一列入试点的省份。
总结江苏省养老服务体系建设的主要经验，主要有以下几个方面：
规划先行，推进养老服务业发展
无锡市是江苏省乃至全国率先编制养老服务规划的城市。为推进养老服务业发展，2009年10月，该市公布了 《无锡市养老服务设施布局规划 （2009－2020年）》，明确了政府主导、社会参与、社会化发展的养老服务发展道路，制定了十年后的养老发展目标，开启了社会化养老的新篇章。规划要求，到2020年，96%的老年人通过政府购买服务实行居家养老，4%的老年人入住机构养老。居家养老服务设施全覆盖，养老服务实现由适度普惠型向均等化发展的历史性跨越，基本达到当今中等发达国家的水平。
为落实全国基本养老服务体系建设试点工作，加快养老服务体系建立，2009年7月，江苏省发改委在全省范围内启动了基本养老服务体系建设规划编制工作，要求各地对养老服务体系基本框架、总体目标、主要任务、设施建设以及管理服务标准等做出全面规划，泰州等地正着手拟订本地规划。省发改委也开展了全省养老服务事业发展的规划编制工作。
机制创新，实现投资主体多元化和运行模式民营化
近年来，江苏省在加大政府对养老服务业投入的同时，创新体制机制，改变了养老服务投资主体和经营主体单一的格局，已逐步建立政府主导、民间运营的养老服务运行模式。
一是实现投资主体多元化。为改变此前政府独家投资建设的格局，南京、无锡等地大胆探索了新的机构建设机制。南京市社会力量兴办的养老机构达137家，约占机构总数的58%，而其中绝大多数由私营机构投资兴办。无锡市2010年向社会公开推出13个养老机构建设项目，113家社区居家养老服务中心与企业和机关事业单位结对，企业冠名，每年支持3万－10万元。江阴市2006年引进外资1500万美元建成夕阳红老年康乐中心，2009年又引进3.5亿元港币建设酒店式老年公寓。常州市大胆探索政府与民间力量以股份制方式合办养老机构的新模式，该市规模最大的股份制养老机构武进区夕阳红康乐中心，区政府占股50%，镇政府占30%，民间力量占20%。从2008年开始，全省城市民办养老机构床位数第一次超过了公办养老机构数。到2010年6月底，全省共有民办养老机构528家，床位数50355张，超过城市公办养老机构的床位总数近一倍。据了解，政府兴办养老机构，一般每个床位建设费用要数万、南京甚至要十五六万元，建一个养老机构一般要投入一亿多元资金，且每年还要运行费用3000多万。而养老机构兴办主体多元化不仅在很大程度上节约了财政资金，弥补了财政资金不足的问题，而且也提高了政府资金的利用效率。
二是探索公办机构运营模式改革，实现运行模式民营化。如南京市共有108家公办养老机构，其中29家区以下福利院及3家农村敬老院实行公办民营，提高了运行效率，减轻了政府负担。
三是通过政府购买民营服务，实现服务提供方式的改革。南京、无锡、苏州等市积极转变政府职能，改养老服务政府包揽为政府主导，通过购买服务等方式推动社会力量逐渐成为养老服务承接主体。早在2003年，南京市鼓楼区就向社会服务组织购买计时服务专门照料高龄病残老年人。苏州市对纳入政府援助的老年人，每月给予450－600元的服务券 （可抵用居家养老服务费用，也可抵用入住养老机构费用），由老人向私营机构等购买服务。政府购买服务等措施极大地拉动了民营企业的投资。据一些地区反映，目前，财政每投入1元，能带动社会力量投入13.3元，远高于发达国家1：3.3的水平。
政策扶持，促进社会养老事业发展
近年来，江苏各市县纷纷出台了积极引导、扶持、鼓励社会力量兴办养老机构的扶持政策。一是对社会力量兴办的养老机构平等对待，把民营养老机构纳入社会福利机构管理，办理民办非企业单位注册登记。对民营机构与国有、公办老年福利机构一视同仁，在行政管理、人员培训、嘉奖激励等方面同等对待。二是资金支持，对社会力量兴办养老机构的，根据增加的床位给予建设补贴，还根据入住老人数量给予运行等方面的补贴。如南京市对非政府组织和个人新建机构，按城区、郊区、县每张床位分别给予4000、3000、2000元的一次性资助，并按照民用标准优惠收取水、电、有线电视等费用。三是税收优惠。如南京市明确规定： “民办养老院及残疾人福利机构提供的育养服务所取得的收入，免征营业税”。四是试点发放医疗资质，纳入医保定点医疗机构。如无锡市朗高爱心护理院，经批准已获得医疗资质，并被当地社保经办机构纳入基本医疗保险定点单位，从而成为集照料、医疗于一体的综合性养老护理机构。
立足省情，大力发展社区居家养老服务体系
居家养老是最能满足老年人需求的养老方式，也是社会成本最低的养老方式。江苏省各级政府都意识到，在未富先老的国情条件下，社区居家养老在很长的时期内都将是最基本、最现实、最普遍的养老方式。为此，各地在强化家庭养老功能的同时，大力发展居家养老服务体系建设，满足更多老年人实现居家养老的愿望。早在2003年11月，南京市鼓楼区就建立了 “居家养老服务网”，为独居老人、部分空巢老人与困难老人提供免费的生活照料服务，深受老人欢迎；2005年，又为独居老人家庭免费安装“安康通”呼叫服务器，保障老人居家安全，并实施老人家庭探访制度，以探望、问候、心理疏导的形式进行精神慰藉服务。目前该区 “居家养老服务网”已基本解决千名老人养老难题，老年人的生活状况得到较大改善。南通市则提出 “居家养老是城乡社区居 （村）委会的基本职能”的新理念，连续三年将建立社区居家养老服务站列为政府为民办实事项目，制定居家养老服务站工作流程、居家养老服务企业加盟标准等，规范居家养老服务站管理运行。目前，全市已建立了居家养老服务站583家，城乡社区覆盖率分别达到60%和25%以上，计划再用1－2年的时间，将初步形成市、区、街道 （镇）、村居家养老服务中心 （站）四级网络。
加强培训，努力提高从业人员素质
为提升从业人员素质，努力构建从业人员队伍，全省各地重视护理员培训工作，推广养老护理员职业资格考试，不断提高养老服务专业化水平。2007年，无锡市民政和劳动保障部门联合成立养老护理员职业资格培训中心，通过培训费用减免政策，积极推动养老护理员持证上岗。目前，该市共举办养老护理员职业资格培训班39期，培训人员1200余名，持证上岗率达90%。
（作者单位：人社部社会保障研究所）
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