0571-22931819
标签： 新农保
政策不搞一刀切：边远地区新农保试点问题与对策
（国家行政学院社会和文化教研部调研组：龚维斌、袁进明、程萍、胡薇、李志明 执笔人：程萍）
日前，国家行政学院社会和文化教研部调研组一行赴黑龙江省，对新型农村社会养老保险等相关问题进行专题调研。
一、新农保试点的基本情况和经验
根据党的十七大和十七届三中全会精神，2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（简称新农保）试点工作。同年12月,哈尔滨市依兰县、牡丹江市宁安市（含绥芬河市）等14个县（市、区）成为首批试点单位。紧接着黑龙江省出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，此项工作在试点县市全面展开。
经过8个多月的工作，黑龙江省新农保试点工作取得显著成效，受到农民普遍欢迎，调研组所到的试点县市参保率都较高。截至2010年7月，依兰县参保率为79%，收缴保费2080万元；宁安市参保率80%以上，收缴保费近4000万元；绥芬河市参保率80%，收缴保费90.3万元。农民反映：“这是一件实实在在的惠农政策”。
调研组从以下几个方面总结依兰县、宁安市及绥芬河市试点的主要做法和经验。
（一）领导重视，强化组织保障。各试点县市领导非常重视新农保工作，都成立了以市长或主管副市长为组长、相关部门参加的领导小组，负责该项工作的推进。依兰县政府招聘了多名大专以上学历的大学生，充实到基层新农保工作队伍中。宁安市委市政府依法组建了农村社会保险事业管理局，构筑起市、乡、村三级新农保经办网络，在12个乡成立了试点工作领导小组，全市243个行政村每村分别设1名新农保工作协管员，承担各村屯的新农保经办业务。绥芬河市在社保局办事大厅公布了领导小组办公室人员名单，设立专办窗口，各镇相应公布了本级负责人员名单，设立专办人员，做到层层有机构，事事有人管。
（二）科学谋划，政策宣传“一竿子到底”。各试点县市在对农民基本情况进行调查摸底的基础上，根据本地实际情况，出台了有关新型农村社会养老保险等相关政策文件，为新农保顺利实施提供了政策保障。在此基础上，采用多种形式，将有关政策宣传到每一个农户。如依兰县利用广播、电视进行有声有色的宣传，制作宣传栏、宣传条幅布置在全县各主干街道，印制宣传单发放到每位参保农民手中，开展“教师带头，学生返家宣传”活动，在各乡镇中小学组织讲授新农保政策宣传课。绥芬河市除召开村民大会宣讲政策外，还组织经办人员和各村劳动保障协理员培训，使他们熟练掌握相关政策和业务知识，深入各家各户上门服务。宁安市农保局奔赴全市12个乡镇巡回讲解，首先让乡镇干部做新农保政策的明白人，再通过他们把政策延伸到村，让村干部带头参保，牵动全家，联系亲属，影响全村，使政策宣传一竿子插到底。
（三）有序推进，确保政策落实到位。为了在2010年春节前把基础养老金发放到60岁以上老人手中，让农民切实感受到党和政府的温暖，在短短的一个多月时间中，各试点县市迅速建立起工作规程，明确责任，落实硬件设施与资金，制定日程，启动行动。依兰县投入启动经费50万元，为各乡镇农保经办机构配备了相应的硬件设施，开通了网络平台，设置了独立办公场所，初步实现新农保经办工作专业化、信息化。宁安市农业人口28万，新农保工作量大，工作人员与相关银行协同动作，从数据报盘到打印存折，交接有序，配合默契，填写各类表册130多万张，微机录入审核16万多人，发放保费存折16万多本。与此同时，为了让广大农民和乡村经办机构间信息畅通，农保局设专人随时答疑，并公开了农保局局长和业务骨干人员的3部手机号码，保证对话渠道时刻畅通。绥芬河市对于地处偏僻的村屯，专门派出新农保养老金发放直通车，偕同新闻媒体送折上门，既将保费存折及时发放给农户，又对新农保政策进行了有力的宣传。
（四）健全制度，规范基金和参保档案管理。各试点县市严格按照黑龙江省制定的《新农保经办规程》规定的时限、流程，建立健全新农保基金的管理制度和参保档案的归档立卷工作。在经办过程中，所有流程一丝不苟，严格把关，做到表账相符。对于新农保基金的管理，严格履行基金财务制度，完善收支两条线的管理办法，会计凭证及收缴与拨付手续齐全。严格实行新农保基金内部审计等内控制度，确保基金收支和运转通畅。目前，依兰县、宁安市及绥芬河市的新农保基金做到了财务管理规范、有序，核算真实、准确，账目清晰，账账相符，账表相符，账款相符，为保证新农保基金安全奠定了基础。同时，各试点县市正在建立参保档案管理系统，微机系统的电子档案也正在建立之中。
二、新农保试点中反映出的主要问题和困难
黑龙江省经济发展在全国处于中等水平，2010年第一季度国民生产总值居第17位。黑龙江地域广大，各地区间经济社会发展水平差异较大，新农保试点反映出的一些问题和困难，具有一定典型性和代表性。
（一）新农保推进计划滞后于农民需求，对地区间差异考虑不足，可能引发新的不平衡。由于国家补贴的55元基础养老金具有一定吸引力，新农保试点后，受惠农民普遍叫好，同时，在不同层面引发出不平衡问题。一是非试点地区的农民对不能及时参保，尤其是对不能领取每月55元基础养老金表示出不满。二是由于地方经济实力不同，不同县市基础养老金发放数额不同，调研组所到的依兰县和宁安市为55元，而与宁安市临近的绥芬河市由于经济发展水平较高则是100元，县市间差距明显，临近村镇农民抱怨：“都是中国公民，怎么待遇还不一样？”三是各地经济社会发展水平差异较大，国家政策“一刀切”，统一补贴55元，一方面对于贫困和欠发达地区农民而言，能解决老人的基本生活问题，而对于发达地区的农民却起不了多大作用；另一方面，贫困和欠发达地区与发达地区的经济实力相差甚远，发达地区可以再由地方财政增加补贴，而贫困地区显然没有这个能力，欠发达地区则压力较大，造成事实上的不平等。
（二）农村人口变迁较大，户籍管理弱化，参保工作难以全部落实到位。改革开放后，农村人口流动和变迁较大，一是外出务工人员较多，有些甚至出国打工，已经多年没有回乡也没有音信；二是有很多空挂户，只有户口不见人；三是近年农村户籍管理有所弱化，统计数字与现实不符。这些都造成应参保人数难以全部落实到位，参保率难以达到更高水平。还有些本已迁出当地的农户，听说国家给钱后又往回迁，增加了工作困难。如宁安市有3.6万朝鲜族人，外出韩国打工的很多，绥芬河市出国务工人员也很多，这些人的参保无法落实，成为当地工作的难点，影响了参保工作落实到位。
（三）应参保人员年龄规定起点偏低，中青年参保积极性不高。新农保规定的参保年龄为16-59岁，起点偏低。即便是在农村，大多数情况下16岁也仅为初中毕业，很多人还都是学生，父母也只有40岁左右，甚至更年轻。对于这部分人而言，一是本身职业身份尚未确定，没有经济收入或经济未独立，没有参保的经济条件；二是父母都还年轻，缺乏参保的紧迫性，要求他们参保不够现实。45岁以下中青年参保积极性也不够高，主要是对远期保障信心不足；参保收益较低，缺乏吸引力；由于年龄较轻，养老需求不那么迫切。甚至有个别家庭，子女不肯参保，老人只好自己出钱替子女参保，以便获得55元基础养老金。
（四）部分县级财政资金不足，配套资金落实压力较大。新农保由地方政府补贴部分在黑龙江一般是“省六县四”，对于经济状况较好的县市来说，资金不成问题，而以农业为主的县市和经济发展水平较低的县市感觉压力较大，贫困县市则难以落实。如宁安市符合参保条件的农民约16.5万人，如果普遍选择100元的参保标准，按照个人交50%、政府补贴50%计算，宁安市每年需拿出300余万元补贴款，而宁安是个农业市，财政收入长期徘徊在1.3亿，近3年才突破4亿，财政比较困难，这笔钱对他们来说压力确实不小。依兰县参保人数近11万，按“省六县四”补贴，资金压力也较大。相比之下，省级财政余地较大，资金相对充裕。
（五）基层运行投入不足，经办人员专业化水平不高，管理平台建设不到位，经办能力较弱。新农保覆盖面广，工作量大，需要长期的有效运行管理。各试点县市虽投入了一定的人力物力，突击完成了第一阶段工作，却远远不能满足新农保长期、可持续发展的需要，机构需要健全，制度需要完善，流程需要进一步规范，设施设备等硬件系统需要配备，队伍需要充实，人员需要培训提高……大量后续工作需要较大投入，而目前各试点县市缺乏投入资金，如宁安县的新农保协管员等工作人员，凭着对中央惠农政策的热情与责任心出色地完成了第一阶段工作，至调研组调研时却还没有领到政府作为购买服务应该给予的补贴工资，长此以往，工作积极性难免不受影响。由于缺乏办公地点和档案存放处，宁安市16万余份参保表册归档立卷受到影响，不利于新农保工作纳入长期、有效、规范、稳定的运行轨道。
（六）新农保与其他养老保险政策不衔接、城乡社会福利政策碎片化、新农保积累资金增值受限等深层次问题，将成为制约新农保可持续发展的关键问题。于1991年开始的老农保政策实行十几年来，成效甚微，由于黑龙江省的集体经济全面萎缩，集体养老保障功能已经严重削弱，导致老农保保障水平很低，农民参保积极性受到严重影响，甚至出现退保，但老农保已经积累了一定数额的资金，如何与新农保衔接，仍然存在许多具体问题。新农保与失地农民养老保险、农民工养老保险、城镇职工养老保险、农村低保等政策互不衔接，甚至部分政策矛盾，成为制约新农保发展的障碍。另外,新农保累积资金的管理与增值，也是一个应该考虑的问题。
三、加大工作力度，完善新农保政策的几点建议
针对黑龙江调研中了解到的新农保试点存在的主要问题和困难，提出以下建议：
（一）加快新农保推进步伐，争取“十二五”末在全国农村实现基本覆盖。在全国试点已经取得经验的情况下，加快新农保实施的推进速度，争取在2012年全面铺开，“十二五”期间在全国农村实现基本覆盖，尽早使全国的农村老人享受到国家给予的55元基础养老金。试点中反映出的问题，可以在实施过程中逐步调整完善。
（二）政策不搞“一刀切”，对贫困地区给予资金倾斜，对发达地区允许尝试市场化运作。好政策也应因地制宜，不搞“一刀切”，中央应考虑将全国按经济发展水平分为不同等级进行补贴，对贫困地区给予较大的资金倾斜，对欠发达地区给予一定的补贴，对发达地区则应给予更多鼓励自筹资金的优惠政策，促进发达地区尽快将农民养老保险纳入市场化运行轨道。除给予国家财政补贴外，中央应尽快研究制定《农民基本养老保险条例》，通过行政法规形式规范农民基本养老保险制度，保障新农保制度稳定发展。
（三）适当提高参保年龄，将缴费年限与基础养老金挂钩，突出政府补贴的激励功能。建议将参保年龄提高到22岁，使参保人有经济能力独立参保。将缴费年限与基础养老金挂钩，缴费年限越长，基础养老金标准越高；或采取按百分比递增方式，基础养老金按缴费年限，每年或每5年递增若干百分点，使政府补贴部分确实起到政策的激励作用，鼓励更多的45岁以下中青年参保。
（四）充分发挥省级财政作用，将对新农保的补贴纳入省市县财政预算，建立财政投入保障机制。经济条件较好的省可根据实际情况决定和调整补贴比例，对经济发展水平较低的县市，可考虑加大省级补贴力度，“省八县二”；对经济发展水平较好县市，则可考虑“省县对半”，甚至更大幅度提高县市补贴比例；对贫困县市，可作为扶贫政策，暂时免去县级补贴，统一由省补贴。同时将对新农保的补贴纳入各级财政预算，建立财政投入保障机制，确保资金按时足额到位。
（五）确保运行投入，提高经办机构能力与水平，建立与完善运行平台和政策衔接的技术支撑。根据新农保目标群体比例安排经办机构人员编制和资金投入规模；对经办机构人员实施新农保政策培训，提高经办专业化水平；尽快建立健全新农保信息管理系统，实现网络化，与旧农保、城镇职工基本养老保险信息管理系统等实现联通，为制度间的有效衔接提供技术支撑；建立严格的财务制度，对新农保资金实行严格管理，保证资金安全。
（六）统筹协调各项农村社会福利政策，消除和减少政策矛盾，逐步实现城乡社会福利政策的转移接续。国家有关部门应借新农保试点成效显著的有利时机，尽快梳理和整合各项农村社会福利政策，一是做出适应形势发展需要的政策调整；二是尽量消除和减少政策间矛盾；三是规范各项政策的适用范围与目标群体；四是统一各项政策的经办程序与流程；五是联通各项政策的数据信息平台。在此基础上，逐步消除城乡差别，实现城乡社会福利政策的转移接续，最终实现中国国民社会福利一体化。
声明：本站原创文章所有权归无忧保所有，转载务必注明来源；
转载文章仅代表原作者观点，不代表本站立场；如有侵权、违规，请联系qq：1070491083。
