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澳门社会保障政策浅析
社会保障的概念在世界范围内尚没有统一的定义，其内容与范围也有不同。在英国，社会保障被理解为一种国家推行的经济保障。美国则把社会保障视为社会安全网。世界上最早建立社会保障的德国，把社会保障理解为社会公平与安全。1944年《大西洋宪章》中两次使用社会保障这个概念，国际组织正式采纳社会保障一词见于第26届国际劳工大会发表《费城宣言》，此后才逐渐推广开来。国际劳工组织对于社会保障的界定，在内涵和外延上有一个逐步扩大的过程。1942年对社会保障的定义是：通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金，预防或治疗疾病，失业时资助帮助其找到工作。1989年，国际劳工局编撰的《社会保障导论》对社会保障做出的概括是：社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法。由于各国的政治制度、经济发展水平、社会背景、文化传统和意识形态等方面的差异，直到目前为止，还不存在一个权威性的关于社会保障的定义。 在澳门，社会保障被看作社会福利的一部份，自20世纪30年代开始制度化，至今已经形成了以社会救助和社会保险双线发展为主，辅以社会其他福利项目(如社会服务、医疗、教育、房屋等)的格局。 一、澳门社会保障体系 澳门的社会保障体系主要由两部分组成：社会工作局(以下简称社工局)所提供的经济援助和社会保障基金。社会工作局和社会保障基金都是政府部门，两者所提供的社会保障援助，其计划的性质、受助者资格及援助水平都有所不同，而事实上，它们互相补充，保障澳门市民的基本生活。 (--)社会工作局的经济援助 葡萄牙殖民地政府早在1938年就已成立救济及慈善总会，其主要任务是向从事社会慈善的机构提供财政援助，派发救济金给贫困人士及监管收容孤儿、弃婴及贫困人土的社会设施，更为有需要的人士派发食物，这代表着殖民地政府正规参与救济贫民工作的开始，也算是社会工作局经济援助的起源。目前社工局的社会保障职能，是根据1986年通过的第52/86/M号法令制定的：采取并促进预防、减少和克服个人和家庭之社会和经济困乏的措施;保护处于经济贫困状况者，尤其是那些没有维持生计能力和那些因疾病、残疾、非自愿性失业、残废和年迈而无法维持生计者等等。社会工作局的经济援助是一项非供款性的现金援助计划，受助者事前毋须任何供款，其财政来源是政府的公共开支，受助对象是不符社会保障基金申领资格的老人、贫困家庭、残疾人士及一般不受社会保障基金照顾的人士，其实即是社会上的最不能自助者。 整体而言，社工局经济援助的政策目标是协助受助者脱离贫穷。这项计划的内容分为一般性经济援助(general financial assistance)及偶发性经济援助(no-regular financial assistance)。 一般性经济援助推行的目的是为那些缺乏收入或收入不足的个人或家庭，提供金钱给付服务，以协助其获得最基本的生活条件。津贴期最长为十二个月，但可续期。援助金的类型包括：老人援助金、贫困援助金、单亲家庭援助金、缺乏收入或无工作能力援助金、患病援助金、结核病援助金及失业援助金。这项援助金之领取资格包括两方面：第一，受助者必须是家庭经济严重贫乏者，意思是其每月收入必须低于由政府所规定的最低维生指数(minimum subsistence index);第二方面是经该局的职员确认为有经济困难的人士，或由有关机关所发出的证明文件，确认受助者是患病、缺乏工作能力或失业等。在援助方面，社工局根据个案的家庭情况来发放数额不同的援助金，但援助金的上限根据最低维生指数确定。此外，社工局在2002年增设了特别援助金，受领对象是正在接受经济援助的单亲家庭、长期病患者及残疾人士。至于援助金额方面，单亲家庭是澳门币50元至100元，长期病患者及残疾人士均是澳门币200元。 偶发性经济援助是为那些因突发事故而陷于困境的个人或家庭，提供个别的和暂时性的金钱给付服务，以助其渡过难关和防止其生活困境继续恶化。援助金类型分为殓葬费、紧急援助金、灾难性援助金等。受助者必须是家庭经济严重贫乏者及经社工局职员确认为有经济困难的人士。除了一般性经济援助及偶发性经济援助外，社工局还有两项与社会保障相关的援助计划;;灾难性援助(disaster assistance service)及膳食服务(meal service)。灾难性援助是对因受公共事故或自然灾害(如水灾、火灾、塌楼、台风等)影响而需紧急援助或庇护服务、资源提供和心理辅导等的个人或家庭提供庇护，给予援助金。并可安排该等人士入住青洲灾民中心。该中心可容纳190个家庭，备有食物、衣服被褥及日用品予紧急人住者。在中心可逗留90天，如有需要者，可给予延长逗留时间。 膳食服务是指为学生及需要膳食服务的人士(如缺乏自我照顾能力的独居长者及贫困者)。一般而言，接受服务者主要都是较贫穷的人群。膳食供应主要通过两类方式提供：第一类是由该局辖下分别位于澳门半岛下环街、凼仔和路环的三间饭堂提供膳食;另一类是为部分学校提供膳食补助，如为教育暨青年局属下的中葡学校提供免费早餐及午餐。 (二)社会保障基金 澳门社会保障基金建立于1990年3月23日，是一项供款性的社会保障计划。根据成立时的法律文件，社会保障基金的宗旨是为劳工给予社会保障，减少社会上的保障不足及不公平的情况。原先设计的受保障对象是就业人口，但后来亦为一些贫困的老人及残疾人士提供现金援助。社会保障基金 (计划名称)由澳门政府的社会保障基金(部门名称)所管理，此部门负责收集供款及发放津贴和援助金。该基金的财政来源是雇员及雇主的供款(包括自雇劳工)、澳门政府每年财政总预算收益百分之一的拨款及该基金投资所得的收益。社会保障基金内大部分的津贴，都是以受益人的类别及过去供款纪录作为审核方法，其中各类津贴所规定的领取资格都有差别，大体上包括三方面的条件：(1)因某类原因成为受保障类别的人士，如因年老成为养老金受益人，因丧失工作能力成为残疾恤金受益人，因疾病而成为疾病津贴的受益人;(2)以往已参与一定时期的供款，如养老金的发放规定是已供款60个月，残疾恤金的规定是已供款36个月，结婚津贴的规定是已供款9个月;(3)有些津贴更有居澳年期的限制，如养老金、残疾恤金及社会救济金均要求受益人必须居澳满7年。此外，社会救济金的领取资格也有所不同，它专门针对不符合领取养老金及残疾恤金资格，但又缺乏维生方法以满足基本需要的老人及残疾人士。由于它不需要考虑受益人的供款纪录及就业身分，所以与其他津贴的发放资格有原则性的差别，其性质甚至与社工局的经济援助相似。另外，该基金除了发放本身的福利津贴外，还有获得澳门政府的特别拨款，用来援助有特别困难的失业者。各类津贴及援助金均以现金给付的方式提供，其中分为每月计发放(如养老金)，每日计发放 (如疾病津贴)和一笔过发放(如丧葬津贴)。 另外，澳门的一些民间机构尽管未必一定接受政府的资助，但在某些方面也发挥了社会保障的功能，如发放一次性的援助金、派米或用品等。事实上，有些地方的民间非牟利社团因财力雄厚，其所承担社会救助的职责比政府还要强，里斯本的仁慈堂就扮演了这样的角色。至于澳门的情况，社会保障工作肯定要依赖政府统筹和承担，而民间团体的角色往往是在政府的支援下，在社会服务的层面发挥积极的作用。
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