0571-22931819
大体来看，大陆一般使用“社会保障”这个词汇，而台湾地区使用“社会福利”，两者所指涉的内容基本一致。具体地讲，在大陆，“社会福利”与社会救济、社会保险等是并列的，同为“社会保障”所囊括。而在台湾，“社会福利”与社会救济、社会保险等并不是并列关系，而是包含关系，前者包含后者;也就是说，大陆使用的“社会福利”是狭义的社会福利，而台湾使用的“社会福利”是广义的社会福利。
一、台湾社会福利的含义、范围及行政组织
1983年，台湾行政院研究发展考核委员会组织人力对台湾社会福利进行研究并提交了研究报告。根据这份研究报告，台湾社会福利“系以传统文化之仁爱思想及民生主义思想为基础，针对社会现实及未来变迁，并配合社会资源之运用，所推行的各种政策与措施;其目的在于预防、减轻或解决社会问题，进而增进个人、家庭、团体及社区的福祉，以提升民众生活品质，并促进国家建设的整体发展”。
关于台湾的社会福利范围，“台湾宪法”增修条文第十条第八项作了明确的规定，即台湾的社会福利范围是指社会救助、福利服务、国民就业、社会保险及医疗保健等五项。社会救助主要是处理贫穷问题。福利服务主要是针对不同的人群提供相关的福利服务措施。国民就业依据《就业保险法》，为失业者提供制度化的社会保障。社会保险分为三类：第一类是按职业来划分的、各自分立的职业类型保险;第二类是全民健康保险;第三类是近年来出现的年金制度。医疗保健主要是1995年《全民健康保险法》实施以后所形成的全民健保制度。
社会福利的推行需要相应的行政组织的配合，台湾的社会福利行政主管机关分为三个层级：中央、直辖市、县(市)及乡(镇市区)。[4]中央层级的主管部门是行政院内政部，下设“家庭暴力及性侵害防治委员会”，“儿童局”，“社会司”，“北、中、南、东区、澎湖老人之家”，“北、中、南区儿童之家、少年之家”，“宜兰、古坑教养院筹备处”及“彰化老人养护中心、社会福利工作人员研习中心”等。直辖市层级的行政主管机关分别为台北市政府社会局和高雄市政府社会局;而在县(市)及乡(镇市区)层级上，既有各县(市)政府社会局(或民政局)，也有乡、镇、市区公所所设社会课(或民政课)。
二、台湾社会福利制度的发展和演变
根据立法的多少以及社会福利政策所发挥的实际作用，台湾地区的社会福利制度可以划分为两个发展阶段：第一个阶段是从20世纪50年代到70年代末，这是台湾社会福利制度的起步阶段;第二个阶段是从20世纪80年代到目前为止，这是社会福利制度的快速发展阶段。
(一)20世纪50年代到70年代末：社会福利制度的起步阶段
20世纪50年代，国民党政府根据职业类别开办了一系列的社会保险。在社会救助方面，这一时期主要是以机构式收容为主。进入20世纪60年代，无论是社会保险制度还是其他重大社会立法都几乎没有很大的进展，只有“1965年的‘民生主义现阶段社会政策’开启了为支撑经济繁荣所需要的社会政策架构”。20世纪70年代的社会立法主要有两项，即1973年的《儿童福利法》以及1975年的以中产阶级购屋为主的《国民住宅条例》。
(二)20世纪80年代以来：社会福利制度的快速发展阶段
1.社会政策、社会立法与福利支出
20世纪70年代末80年代初，台湾开始出现政治民主化的抗争，从而促进了社会福利的发展与转型。1980年通过的“社会福利三法”即《老人福利法》、《残障福利法》(1997年更名为《身心障碍者保护法》)和《社会救助法》是台湾社会福利发展史上的一个重要转折点。台湾还于1983年通过了《职业训练法》，1984年通过了《劳动基准法》。
20世纪80年代末期到90年代，台湾的社会福利迅速扩张，社会立法体系日趋完善。从1989年的《少年福利法》开始，台湾进行了一系列有针对性的社会福利立法与修法，除对《老人福利法》、《身心障碍者保护法》、《社会救助法》和《农民健康保险条例》进一步修订完善外，还颁布实施了十余部法律，这是台湾社会福利立法进展最快的一个时期。对于失业问题，2001年台湾颁布《就业保险法》，完善了社会福利体系中对失业保障的立法。
另外，就社会政策而言，20世纪90年代以来，台湾开始制定一些社会政策与重大施政计划，如1994年行政院通过了“社会福利政策纲领”。该社会福利政策纲领成为1994年以后台湾社会福利制度发展的基础和主要根据。2004年，台湾内政部社会司又提出“社会福利政策纲领”修正版。
根据台湾经建会的数据，1993年到1996年，台湾社会福利支出年平均1147亿元，1997到2000年台湾的社会福利支出年平均2174亿元，而2001年到2004年，台湾的社会福利支出，比过去四年(1997年到2000年)平均增加30.5%。
这一时期台湾的社会福利制度获得了前所未有的发展，台湾监察委员黄煌雄、赵昌平、吕溪木在2002年的监察报告中曾以“黄金十年”来描述台湾自1990年以来社会福利制度取得的成就。
2.台湾社会福利制度的最新进展
民进党总统候选人陈水扁在2000年参加竞选时，提出了所谓的“三三三安家福利专案”和“五五五安亲照顾方案”。执政后，民进党政府通过了一些社会福利法案，举办了社会福利会议，还公布了新版的社会福利政策纲领。台湾学者古允文认为，民进党执政时期在社会福利方面的建树以2004年的“行政院社会福利政策纲领”和2007年的《国民年金法》最为重要。
2008年，马英九在竞选总统的过程中也提出了一些社会福利政见。理念上，强调“公义与永续”;政策上，提出了积极性的社会福利政策的指导原则;政见上，诉求内容包括“一生两次享2年2百万零利率房贷、育婴假期间持六成的薪资替代水准、5千元育儿津贴、托育费用列举扣除、营养午餐补助以及早期疗育补助”等，从而体现出“幼年安心成长、少年安心念书、青年安心成家、壮年安心工作以及老年安心养老”的行动纲领和执政目标。马英九上台之后，新政府的社会福利措施包括“马上关怀”、“工作所得补助方案”、“青年安心成家”以及一些短期促进就业的措施。
三、台湾社会福利制度存在的问题和面临的挑战
鉴于台湾社会福利制度诸多问题的存在，本文实难把所有问题全部囊括并逐一深入分析，只能浅析其中的几个主要问题。
(一)社会福利行政体系不健全
台湾在1987年成立行政院组织法研究修正专案小组，于1988年6月提出草案，其中有关社会福利行政的修法方向是将卫生与福利合并成立部会。但是，台湾在先后经历了1988年到1990年社会福利与卫生孰大之争、1990年改名为厚生部之议、到1996年产生社会安全与劳动部的新构想、再到1998年又出现社会福利署的妥协主张之后，依然没有形成统一的社会福利行政体系。如全民健康保险的主管机关是行政院卫生署，劳工保险的主管机关是行政院劳工委员会，公教人员保险的主管机关是行政院铨叙部，军人保险的主管机关是行政院国防部，农民保险的主管机关是行政院内政部，国民住宅的主管机关是内政部营建司，福利服务业务的主管机关则是内政部社会司等。主管机关的不同和繁多，使得关于社会福利的相关法令及行政规定有一定的重复，并且各主管机关之间缺乏沟通和协调，很难制订、执行具有规模的预算，民众就很难获得连续性、整体性的服务。
(二)政府的财政负担过重与社会福利效率不高
1.社会保险的费率长期偏低，导致收支失衡
政府负担了大部分的社会保险费用，民众缴纳的社会保险费率长期偏低，比如，2008年国民年金制度实施之后，从保险费的缴纳结构来看，被保险人自付比率为56.34%，政府的平均补助多达43.66%，其中中央政府占94.15%，国民年金给政府带来越来越沉重的财务负担。
此外，当公保体系中某些保险亏损和农民健康保险亏损时，政府还要承担弥补亏损的责任。比如1996年至2000年间，“实际保费收入成长率平均为3.9%，而实际医疗费用成长率平均为8.7%，两者缺口高达负4.8个百分点”。
2.由于选举活动所开出的各种支票，社会福利项目日增
在台湾社会福利的发展过程中，一直存在着社会福利的发展与资源的有限性之间的紧张关系。20世纪90年代以来，社会福利成为政党进行选举竞争的政治砝码，在90年代的几次立法委员选举中，将社会福利纳入政见的立委候选人越来越多。近年来，每年选举，各候选人为争取选票就大开福利支票，执政当局在这种压力下，各种津贴与补助名目也不断增加，财政负担日益沉重，反而影响到社会福利的发展。
3.全民健保的医疗浪费严重导致社会福利效率不高
全民健康保险实施以来，台湾民众的就医次数明显增多，滥用健康保险的现象相当普遍。据统计，台湾目前每年每人平均就医次数达到15.1次，远远高于其他国家和地区;台湾民众在用药方面也存在着严重的浪费，1/4台湾民众自称其门诊药物没有服用过半，每20个民众就有1人取药后根本没有服用。
台湾社会保险医疗给付制度还鼓励了人们小病大养、无病小养的行为。此外，医疗供给者鼓励病人进行各种不必要的检查和治疗并滥用药物以达到增加收入的目的，造成严重的医疗资源浪费。
进入21世纪，台湾的社会福利制度面临严峻的挑战。
(一)人口老龄化带来的挑战
从20世纪90年代开始，台湾已经逐步进入老龄化阶段，养老以及与之相关的问题变得迫切。据统计，台湾地区“65岁以上老年人口于1993年底超过7%”，之后又加速增长，1998年65岁以上人口占总人口的比例为8.3%，已经超过联合国所订的高龄化社会的标准。“依据行政院经建会推估”，2025年台湾地区“老年人口比率将大幅提高到16.5%”[23]，“65岁以上老年人口在2030年将超过20%”，“到2036年更超过560万以上(占总人口的21.58%)”。台湾65岁以上老年人口所占的比例从10%上升到20%所需的时间仅20年左右，其人口老化速度远远比欧美国家的50年至80年快很多。
(二)失业问题带来的挑战
近年来，台湾的失业问题较为严重。2008年11月份台湾的失业率高达4.64%，超过50万人失业，到12月份失业率攀升至5.03%。此外，拥有专业能力的知识分子也不能避免失业威胁，如台北市2002年失业人员中，大学文化程度的占全部低收入户的比例为27%。
四、台湾社会福利制度对大陆社会保障制度的启示
分析台湾60年来社会福利制度的发展，可以给我们带来如下启示：
(一)着眼于长远发展，明确定位，重视社会保障的体系性，构建适合自己的社会保障模式
在中国这样一个人口众多的国家里，社会保障制度的发展和完善对于国家和社会的稳定起着非常重要的作用。任何制度的建立与完善都是一个先设计再付诸实践的过程，要成功构建适合大陆的社会保障模式，在建设社会保障制度之前必须有一个清晰的总体框架，有明确的定位和发展的大方向。以对社会保障制度的定位为例，台湾的社会福利发展就经历了从选择式到全民式的转型，那么大陆的社会保障制度到底是全民式还是选择式，抑或是也如台湾一样先选择式后全民式?对给付对象的定位影响着我们政策的方向。给付方式大体上分为现金给付和实物给付两类，台湾目前偏向现金给付，但随着老人看护需求的增加，现金给付已经远远不能满足台湾民众对社会福利的需求。大陆的社会保障制度目前也主要是现金给付，随着大陆老龄化社会的到来，未来的给付方式是不是需要转变?从供给部门上来看，社会福利的供给部门除了政府以外，还包括商业部门(市场)、雇主部门(职业福利)、志愿部门以及家庭部门。目前台湾的社会福利供给部门正朝着多元化的方向发展，虽然政府供给仍然处于主要地位，但长期以来社会资源的整合和利用也在台湾社会福利发展中起着十分重要的作用。大陆未来的社会保障制度的供给部门是不是也应该朝着多元化方向发展，在政府主导的同时充分调动民间力量以缓解政府的财政压力?
对给付对象、给付方式和供给部门的定位实际上大体决定了一个国家或地区的社会保障制度模式。目前大陆的社会保障制度定位不够清晰，不利于社会保障政策和措施在实践中的实施。
(二)转变人民的观念和意识，充分发挥人民的力量
首先，尽管表面上看国民党和民进党之间的政党竞争促进了台湾社会福利的发展，但两党竞争的背后体现的还是台湾民众的力量。如果不是台湾民众对社会福利的需求及其积极参与，很难想象国民党和民进党会如此重视社会福利。因此，在大陆目前的政治体制下，要推动社会保障制度的发展，必须发动人民的力量，鼓励人民积极参与社会保障政策的制定和决策并作好监督。
其次，台湾地区的民间社会福利团体在社会福利发展中也起到了重要的作用。例如，社会学社、现代社会福利协会、阳光社会福利基金会、伊甸残障福利事业基金会、红心字会、台北家庭扶助中心、儿童福利联盟、社会工作专业人员协会、医务社会工作协会、中华儿童福利基金会、澄社于1993年10月召开第一届民间社会福利会议，从而推动政府于1994年6月也召开“第一届全国社会福利会议”，并使政府加速于1994年7月通过了“社会福利政策纲领暨实施方案”。与台湾相比，大陆的民间社会福利团体数量不多，对政府的影响力更是十分微弱。事实上，一个成熟的社会应该培育出大量的民间社会团体，它们在一定情况下可以发挥政府无法发挥的作用，也可以为政府提供有益的政策建议。
再次，学者们在社会福利发展中所作的努力。学者们拥有自身的优势，“有时间、有能力和有动机去形成对事件背景的更为丰富的了解”，从而能形成“大量的知识和视角，而这些是政府内部本身不会产生的”。台湾社会福利的发展离不开学者们的谏言谏策。比如2004年第三次社会福利会议达成了117项共同意见、2项多数意见的共识，其中一些影响了后来社会福利政策的制订。大陆也可以借鉴台湾地区的经验，在政界与学界之间形成良好的互动，共同建设大陆的社会保障制度。
(三)积极构建与经济发展相适应的覆盖城乡居民的社会保障体系
大陆的社会保障制度始于20世纪50年代，大体上经历了三个发展阶段。尽管经过了三个阶段的发展，大陆社会保障的覆盖范围仍有很大的局限性。例如，就养老保险而言，2007年城镇参加基本养老保险的职工占城镇从业人员的比例刚刚超过一半，这意味着大批的城镇非正规部门的就业者，特别是绝大多数农民工没有享有养老保险，农村中的绝大部分劳动力也是被排斥在外的。另外，截至2008年末，全国参加养老保险的人数为49853万，占总人口的37.5%;参加失业保险的人数为12400万，占就业人员总数的16%;参加工伤保险的人数为13787万人，占就业人员总数的17.8%;参加生育保险的人数为9254万人，占全国育龄妇女总数的25.6%。而台湾经过1995年《全民健康保险法》、2008年《国民年金法》和2009年劳工保险年金制度的实施，正式进入全民都有保险年金保障的新时代。
通过全民健康保险，基本上每个台湾人都可以根据自身的健康状况而不是经济状况考虑就医与否。而就中国大陆目前的医疗体系而言，所存在的问题在于医疗资源总体不足、医疗资源分布不平均、医疗保险覆盖率过低、医疗费用成长率过快以及政府投入不足等。台湾地区在实施全民健康保险以前，大致上也存在着相同的问题，而在全民健保实施后，先后解决了以上问题。就此而言，大陆应该积极借鉴台湾地区的经验，在经济成长阶段，政府政策的重点应是扩大社会保障的范围，不强求保障标准的统一，而是允许各种职业保障的存在;随着经济发展的成熟，政府政策的重点应转为逐步构建城乡统一规范的社会保障体系制度。
(四)关注人口老龄化问题
根据中国几千年以来的文化传统，无论在大陆还是在台湾，老人主要依靠子女供养。当前老龄化带来的社会问题已经开始困扰台湾，台湾在积极寻找应对的出路。例如，目前应对之策主要是在规划长期照护制度和小区养老。
有关研究表明，21世纪的中国是一个不可逆转的老龄社会，从2001年到2020年将是人口老龄化快速发展的阶段，老龄人口年均增长速度将达到3.28%，大大超过年均0.66%的总人口增长速度，老龄化水平将达到17.17%。从2021年到2050年将是加速老龄化阶段，老龄化水平将达到30%以上，其中，80岁以上老人将占老年人口的21.78%。从2051年到2100年将是稳定的重度老龄化阶段，老龄化水平将维持在31%的水平，社会进入高度高龄化的平台期。由此可见，未来中国面临着比台湾更为严峻的人口老龄化的压力，能否解决好人口老龄化带来的一系列问题，将关系着未来中国的社会稳定和经济发展。
大陆与台湾地区和其他发达国家的老龄化存在着很大的不同，台湾地区人口老龄化的特征是“先富后老”，而大陆人口老龄化的特征是“未富先老”，这样带来的社会问题可能更为严重。因此，从现在开始关注人口老龄化可能带来的一系列社会问题，及时出台应对之策，已经成为大陆的迫切任务。至于是不是照搬台湾的经验，即规划建立长期照护制度和小区养老，则要根据中国大陆的实际情况来进行判断。总之，不管大陆将来针对人口老龄化制订的法律、政策和措施是什么，现在是必须着手进行长远规划的时候了。
标签： 社会
