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内容提要：政府在国家创新体系中具有重要的地位，是自主创新的重要组织者，对此，国外有许多我们可以借鉴的成功机制。在国家创新体系中，政府通过制定扶持性法规、培养科技人才、制定前瞻性发展战略、推动合作机制、增加资金投入等手段，构建良好的自主创新环境。这些机制与经验对我国政府推动自主创新发展具有积极的借鉴作用。
关键词：政府，企业自主创新，国际经验，借鉴
一、政府在国家创新体系中的主体构成及其作用
按照经济合作与发展组织(OECD)的定义，国家创新体系是由政府、企业、公共研发机构、教育与培训机构以及金融机构5个主体相结合组成的网络系统，其核心内涵是实现国家对提高全社会技术创新能力和效率的有效调控和推动、扶持与激励，以取得竞争优势。一个成功的国家创新系统应具备以下两个基本条件：其一，系统的组成部分具有强大的实力并且充满活力；其二，系统组成部分之间发生着广泛而建设性的相互作用。创新主体间密切有效的联系与合作能够使创新资源在主体间高效流动，有利于降低创新风险，减少创新成本，加快创新速度，提高创新效益，从而提高国家创新系统的整体效率；
在国家创新体系中各主体分别具有不同的功能，提供着不同的服务，承担着不同的责任。其中政府在国家创新体系中起着非常重要的作用，扮演着指挥者和协调者的角色，是自主创新的重要组织者，其职能主要是营造自主创新的氛围，制定优惠的政策，为科技创新和人力资源开发、基础设施建设等提供支撑，完善创新的投入机制，为自主创新提供优质的后勤服务等。政府的这种推动作用还体现在对本地企业的支持上，企业在政府的引导下，根据市场需求，不断开发和推出新产品、新工艺、开发新市场等，依靠自身的市场竞争能力获取经济效益。嚅要指出的是，政府与其它组织、机构之间的关系并不是直接控制的关系，虽然这些组织机构向某一个政府部门负责，但其具有自治地位。
二、政府构建自主创新环境的机制
1.为创新主体创建良好的制度环境
无论是企业的技术创新，还是教育科研机构的知识创新，都离不开政府的创新扶持政策。美国政府在这方面的做法相对完善，具体表现在以下几方面：一是制定有关创新的法令、法规，为企业和科研机构提供了一个有助于创新的政策环境。如1980年建立了第一部《技术创新法》，并且同年在Bayh-Dole法案中，允许美国大学将联邦政府资助研究的结果申请专利，这项政策大大激励了大学研究者从事具有潜在商业应用研究或与商业部门合作的决心和信心。 1986年，美国提出了技术转让法，旨在建立公共和私营部门的合作伙伴关系，以提高美国公司在全球经济中的竞争力。二是制定相关的税收扶持政策。1981年，美国国会通过《经济振兴税法》，规定企业当年超过基期平均年研发费用的那部分的25%可用以抵税。1982年，美国国会把长期投资最高所得税率降为 20%，再加上同年的“小企业创新研究规划”，这些措施使美国新技术小企业如雨后春笋般地发展起来；三是美国还制定了许多较为健全的保护软件和知识产权的法规、法案，为创新提供法律保障。
2.制定前瞻性科技发展战略引领企业创新发展
进入21世纪后，针对欧盟在科学和技术方面领导地位的日渐衰弱和欧洲企业在新技术商业化方面的滞后，欧盟各国积极推行新的创新政策，意在强化技术创新，推进科技进步，与美、日抢占高科技制高点。在欧盟各国中芬兰政府的表现最突出，它制定了一个正确的科技发展战略及其相配套的卓有成效的技术政策，其特点是与工业政策、经济政策、社会就业政策紧密结合，从而迅速提高了芬兰的技术创新能力及其在经济发展中的贡献率，实现了经济技术跨越式发展，在信息技术和生物技术的新技术崛起的基础上创建新的工业产业。主要原因在于芬兰政府显著提高了技术进步使科学技术成为经济发展的主动力。此外芬兰政府还进行经济改革及解除许多市场管制，建立起一套完整、综合性及高度互动的国家创新系统。芬兰国家创新系统涵盖从产业的培育到成长过程的范围，为一综合性的体制，职能是提供企业研究与开发的技术、风险性资金，帮助企业开拓国际市场、提供训练与发展等。
日本一向重视国家对企业的宏观指导。从明治维新之后，日本就制定了“技术立国”战略。一方面，通过制定宏观规划和促进企业进行技术创新的政策，鼓励企业引进西方国家的先进技术，并注重采取措施，保护国内企业的发展。另一方面，为了弥补企业技术创新能力的不足，政府不仅通过组织协调等手段推动企业的技术创新，而且还直接参与企业的技术创新活动，从而构建起了政府—企业的技术创新体系。20世纪90年代中后期，日本国家创新模式发生了一次质的转变，对原有的创新体系作了方针上的调整，由原来的“技术立国”转变为“科学技术创造立国”，围绕着有利于创新这个中心，一系列重建和改革工作正在全面铺开。2002年，日本首次将保护知识产权视为基本国策，旨在研究如何通过知识产权制度促进发明和创新的产生，最终提高日本经济的竞争力和活力。
3.扶持关键产业引领技术创新的方向
在20世纪50年代，日本政府重点扶持钢铁产业；在60-70年代初，转而扶持汽车、石油化工产业；到了80年代，又转而扶植计算机、飞机产业；现在则转向知识密集型产业，重点发展信息技术这些关键技术的选择，有力地促进了日本企业技术结构的升级，对日本国内创新活动的产生和发展，对日本经济赶超欧美等发达国家，都起到了积极的和重要的促进作用。日本政府还通过各种措施，鼓励引进世界上最先进的技术并加以改造。与美国等国的创新相比，日本更偏向于过程创新、渐进创新，着眼于降低工业成本。经过这样的努力，日本同欧美发达国家在生产技术上的差距迅速缩小，至上世纪80年代赶超即基本完成。在技术进步的基础上进行创新可以说是日本成功的关键因素之一。
1996年，美国科技委员会发表的《科学与国家利益》的报告，强调知识经济时代的到来，以及科学与教育的重要地位，并指出到20世纪末，信息将成为世界经济体系中最重要的商品，美国创造知识的速度以及利用新知识的能力，将决定21世纪美国在国际市场中的地位。因此，美国政府在上世纪90年代后期重点扶持5个特定技术领域的发展：软件、微电子和电信、先进的制造业、材料技术、遥感和成像技术。如今，与欧盟、日本相比较，美国在众多关键技术领域处于世界领先地位，尤其是在信息技术领域大大领先，同时在生物、医学、农业和食品、工业制造、能源领域的科技水平也占有优势。
4.促进合作机制以提高国家创新体系的效率
美国创新行为主体之间的联系与合作主要表现为政府、企业、大学双边合作体系。从上世纪80年代开始，美国政府利用“联盟”来提高各市场主体的所得利益。实业界、大学与研究开发部门实施了各种有效合作，企业更加看重大学教育的创造性过程，把它作为创新的一种源泉。大学把企业作为科研资金的一种重要来源和检验科研“有用性”的一种重要方式。尤其值得注意的是，近年来美国在双边合作基础上建立了政府、企业、大学、军方的全方位多边合作体系。一方面，在联邦政府的指导下，由农业部、商务部、能源部、卫生总局和国家宇航局组织实施“技术分享”计划，实行技术和科研设备分享。政府允许企业以签订合同的方式获得软件、图纸、技术数据以及其他资料，以促进国家资助的非专利科研成果的转让和商品化。另一方面，联邦政府也组织建立一些跨学科的合作研究中心，通常设在大学或科学园区内，由国家科学基金会资助和指导。中心的任务主要是面向工业界，从事重要领域的科技开发和提供信息咨询以及人才培训方面的服务。此外，全国还定期召集工业界、学术界和政府代表开会讨论，从“关键技术”名单中选出具体技术的问题，确定可资助的项目，并对企业界提出的实施方案进行技术和商业评议。创新主体间密切有效的联系与合作能够使创新资源在主体间高效流动，有利于降低创新风险，减少创新成本，加快创新速度，提高创新效益，从而提高国家创新系统的整体效率。
同时，国外还非常注意发挥非营利中介机构在提高自主创新能力方面的作用。非营利中介机构是介于政府和企业间的第三方组织，是政府转变职能的重要载体，是政府推进企业科技创新的重要助手。世界许多国家和地区把建设非营利的中介机构看作是整合国家或地区及行业创新能力的重要措施。如日本九州产业技术中心、意大利伦巴第中小企业技术发展中心等。
5.通过资金投入鼓励基础科研和创新产品
政府进行大规模的研究与发展投资是美国扶持企业技术创新的一个最大特点，由此使美国在技术创新的突破上占据了明显的优势。美国政府资金投入的方式主要体现在两个方面：一是大规模资助基础科学研究。美国政府积极支持高等院校和各类科研机构进行基础研究，成为其科研经费的主要提供者，高等院校60%-70%的科研经费来自政府，同时政府每年为研究机构和发展中心提供的研发经费高达20亿-30亿美元。二是政府采购创新产品。在产品发展的初期阶段，政府订购是一种很重要的激励手段。随着技术成为经济增长的最重要因素，美国政府从开始只是作为高新技术的购买者，逐渐变成了先进技术的积极拥护者和推动者。在20世纪90年代末期，美国政府决定耗资90亿美元，以政府采购的形式培育“创新产品”市场。
6.激励中小企业技术创新
美国政府通过制订和实施一系列政策措施扶持中小企业的技术创新，竭力为中小企业的发展创造宽松的外部环境。如，推行中小企业技术创新计划；设立小企业技术创新和转让奖励项目；设置科技型企业孵化器；提供技术创新资金支持；出台低息及税收优惠政策；提供较为完善的技术创新管理和服务体系等等。
德国政府对中小企业的创新支持体现在为职工技术教育方面的投入，各地都有政府部门开办的为当地中小企业培训学徒工，对中小企业职工进行知识更新、改行培训的职业技术教育中心，经费由政府拨款，政府也帮助一些中小企业就近到有条件的大企业培训职工，甚至在必要时提供资助。德国政府还规定企业必须从销售收入总额中提取一定经费用于对技术工人的培训和后续教育，职工就业前必须经过培训并取得一定的职业技能认证，方能从事本职工作。
7.为提高自主创新能力提供智力支持
英国政府为提高自主创新能力，在人才战略上主要有如下作法：一是设立高等教育创新基金。英国启动的“高等教育创新基金”主要是为高科技人才的培养、创业和大学科研成果向商品化转移提供支持，并与高等院校及企业和社区相结合，支持在大学周围建立各种科技网络群。同时还支持各大学内部建立专门机构从事专利申请与保护、资金启动、公司筹建和市场开发等活动，有力地促进了英国大学周围高科技网络群的形成。二是实施培养和吸引人才计划。英国一方面出资改善在校博士生的生活条件，同时大力吸引外国留学生和科研人员到英国学习和工作，放宽对他们的入境限制，在学习、工作、生活方面给他们创造必要条件。2002年英国还实施了一项“高技能移民计划 (HSMP)”，专门用于吸引高层次海外人才。
美国为提高自主创新能力，非常重视科技创新教育，重视对创新人才的培养。在1999年，美国的教育投入就达6350亿美元，占GDP的7.7%。政府还大力推进教育改革，鼓励学术界开展旨在加快培养创新人才的理论研究，确定了创新教育的工作思路，制定了符合培养创新人才要求的教学大纲和教材，建立了创新人才的培养机制。为提高美国公民的科技素质，美国还先后颁布了《教育与培训战略计划》、《小企业技术转移研究计划》，鼓励大学、科研机构和企业科研人员相互流动。此外，美国还十分重视引进外国优秀的科学技术人才，通过放宽移民限制、增加签证名额、提供优惠的留学政策、提供充足的科研经费和良好的工作环境、出台特殊奖励制度等措施，吸引大批国外高科技人才到美国创业，为美国建立创新型国家、提高自主创新能力提供了人才支撑。
三、借鉴他国经验，对国内创新环境建设的建议
1.政府引领创新方向。政府在推动自主创新过程中，要根据国际变化的具体情况，紧密结合当前的科技发展态势，科学地制定符合中国国情的经济技术发展战略，确定战略性、前瞻性技术领域。通过选择不同时期的重点产业领域，选择与经济发展阶段相适应的创新战略，有针对性地加大科技创新力度，提高关键行业和关键领域的自主创新能力，并带动其它行业和领域自主创新能力的提高。
2.为企业营造良好的技术创新环境。首先，要创建必要的基础条件，比如建立技术创新服务体系等，为企业提供全方位的信息服务，以降低企业技术创新的成本。其次，要借鉴日本政府的经济资助与协调组织经验，以及美国政府的收购、合作等支持做法，充分发挥政府协调组织功能，优化配置资源要素，调动各方面的力量，积极推进企业的技术创新。其三，为企业进行技术创新创造良好的政策支持环境。如对发展新兴产业的企业进行技术创新实行税收优惠等。同时要积极发展风险投资，完善金融市场，开辟多种融资渠道，为企业技术创新提供有力的资金支持条件。
3.建立产学研紧密结合的科技创新体系。鉴于目前我国产学研受体制等因素的制约，造成产学研结合不够紧密的状况，要借鉴发达国家的做法，发挥政府的协调组织功能，鼓励和推动企业、高校和科研机构结合，建立富有我国特色的科技创新体系。在具体组织实施上，可以考虑高校和研究机构与企业共建科技创新中心等，帮助企业进行技术咨询、技术诊断，共同实施科技开发，以促进企业的技术创新。也可以由企业委托科研机构和高等院校进行科技开发；还可让科研机构和高等院校领办、承包现有企业，促进科技力量向经济主战场的转移。
4.对基础研究给予财政支持。一是加大对创新的投入，如基础研究、战略性研究项目和教育的投入；二是将现行的由承担单位提供配套资金的做法，改为政府对企业的创新项目给予补贴；三是对于增加研究开发投入的企业、对应用新技术开发新产品的企业、对产学研合作等给予税收优惠。税收抵免政策应永久化，以期有利于国家创新体系的完整和整个社会的进步，也有助于鼓励私有企业增加研究与试验的投入。
5.鼓励和促进中小企业科技创新。充分明确中小企业在国家技术创新体系中的战略地位，中小企业在技术创新方面具有一定的优势，技术创新数量多少并不与企业规模成正比，因此，我国在对中小企业定位时，不能仅停留在其就业容量和就业投资弹性高于大企业上，而是要充分认识中小企业在技术创新中的地位和作用，把中小企业技术创新纳入国家技术创新体系中。
6.积极培养科技创新型人才。一是按照先进的信息管理模式有计划分步骤地建立国家和地方海外高层次人才信息管理系统。加强海外人才引进与创业的公共服务工作，实行灵活多样的留学回国人员工作方式等办法吸引海外创新人才到国内创业。二是适应国际市场竞争的要求，利用各种条件，采取多种方式，诸如出国学习、专项培训等，大力培养我国企业的技术创新领头人。三要重视发挥现有科技人员的作用，既要搞好对他们素质的提高，又要建立鼓励他们积极进行技术创新的激励机制，例如建立生产要素的劳动力和技术成果折股分红制度，形成强有力的技术创新利益引导机制，以充分调动现有科技人员的积极性。四是以高新技术产业开发区、高科技园区、孵化器等为基础，支持科技人员将科技成果商品化或创办高科技企业。
作者：江苏省社会科学院副研究员 张震
来源：《现代经济探讨》<
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