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无忧保失业保险早报：在三去一降一补大背景下，去产能无疑将成为我国近期经济社会发展的一个主要目标和任务。确保化解过剩产能过程中职工转岗不下岗、转业不失业，建议进一步发挥失业保险制度的功能。
2016年5月23日，李克强总理视察武汉钢铁公司时指出：化解过剩产能要保证企业多余人员转岗不下岗、转业不失业。今年年初，国务院连续发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，特别对钢铁、煤炭两个行业化解过剩产能实现脱困提出了指导性意见，先后提出对就业困难人员，要加大就业援助力度，对符合条件的失业人员按规定发放失业保险金，稳定现有工作岗位，对采取措施不裁员或少裁员的生产经营困难企业，通过失业保险基金发放稳岗补贴等。可见，国家明确了失业保险在化解过剩产能中应发挥积极作用。以上两个文件也是继2013年国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》后，对具体行业化解过剩产能实现脱困发展再次作出的重大部署。
近年来，随着我国经济发展步入新常态，部分地区、行业的就业形势日趋复杂严峻。尤其在化解产业过剩的大背景下，职工安置工作又是重中之重，调结构、转方式以及供给侧改革等需要综合考虑、整体推进，可以说，这项工作关乎产业转型升级的进程，关乎国企改革、提升企业竞争力并形成新动力，也关乎化解失业风险、兜住民生底线、维护社会稳定。认为，在三去一降一补大背景下，去产能无疑将成为我国近期经济社会发展的一个主要目标和任务，如何确保化解过剩产能受影响职工转岗不下岗、转业不失业，建议进一步充分发挥失业保险制度的功能。
早在1986年，国务院颁布实施《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志我国失业保险制度正式建立；1999年，我国开始实施《失业保险条例》，明确了失业保险为保障失业人员失业期间的基本生活、促进其就业的基本功能；2010年，《社会保险法》正式颁布，国家以法律形式确立社会保险体系，是我国失业保险制度的又一个里程碑。回顾我国失业保险制度30年实践发现，其预防失业功能尚未较好发挥，加之《社会保险法》晚于《失业保险条例》颁布，且属于上位法，因此，《失业保险条例》亟待修订和完善。
总体上，钢铁、煤炭等行业化解过剩产能，需要充分发挥失业保险预防失业、促进就业的基本功能。同时，也可以此为契机，加速推进我国失业保险制度改革。
在化解产能中安置职工的问题
第一，相当一部分企业受影响职工未能享受到失业保险的保障。一方面，现行的《失业保险条例》门槛较高，由于关停企业大部分属于民营企业，且大部分尚未参加失业保险，导致不能享受失业保险相关政策优惠。另一方面，失业保险奖补条件较高，很多国有企业或者股份制企业虽然为其职工缴纳了失业保险，但因近年效益下滑，欠缴、断保情形极为普遍，因而这些企业无法享受失业保险补贴。
第二，失业保险基金使用效率低，统筹层次较低且调剂困难。一方面，失业保险基金连年结余且结余的量极大，失业保险基金使用效率较低，目前制度尚未惠及农民工群体，基金扩大支出的帮扶政策成效尚不明显。另一方面，失业保险基金统筹层次较低，即使省内调剂使用也较困难。以吉林省为例，长春市失业保险基金结余较大，而通化市因通钢效益持续下降、失业保险基金支出大幅增加，失业保险基金严重不足，一省之内的失业保险基金无法调剂使用，这一问题比较突出。
第三，失业保险制度的基本作用和功能尚无法得到充分发挥。一方面，失业保险促进就业的作用发挥不足，很多受影响企业普遍反映，在化解产能过剩的过程中，失业保险本应发挥好促进劳动者就业的基本功能，但是很多受影响职工，尤其是下岗人员职业技能偏低，再就业难度较大。另一方面，失业保险还应具有预防失业的功能，然而，无论是现行的《失业保险条例》，还是条例的实际运行层面，都没有较好地发挥预防失业这一基本功能。
条例与形势发展存在脱节现象
第一，经济新常态与化解过剩产能背景下，失业保险制度难以适应新形势，《失业保险条例》亟须修订。随着我国经济发展进入新常态，加之近年来产能过剩矛盾日益凸显，很多企业运行困难且负担较大，失业保险基金支出需求也较大，1999年颁布的《失业保险条例》许多条款显然无法适应当前形势的需要。
第二，对失业保险制度的功能定位尚不清晰，甚至很长一段时间以来有失偏颇，亟须理性界定其功能。失业保险与其他社会保险险种相比，具有较明显的区别。现行《失业保险条例》仅明确了失业保险为保障失业人员失业期间的基本生活、促其就业的基本功能，而尚未明确预防失业的功能。实际运行中，也过度强调失业保险保障失业人员在失业期间的基本生活，其他功能发挥不足。
第三，失业保险基金大量结余与失业保险的性质严重不符，失业保险基金收支失衡，且面临诸多风险。我国失业保险基金实行现收现付制，失业保险从筹资到待遇发放的过程中，基金收支平衡非常关键。近年来，失业保险基金结余越来越大，收支失衡问题愈发凸显。基金结余过多无疑会造成浪费，面临基金管理风险、基金贬值风险等。
多方面促进制度功能发挥
第一，适当降低失业保险门槛，提高奖补力度。一方面，建议降低失业保险门槛，使更多受影响困难企业享受到失业保险基金的扶持，尤其对于长期缴纳失业保险费的企业，不能仅仅因为近几年企业困难、欠缴失业保险费，便无法享受失业保险待遇。另一方面，建议提高失业保险奖补力度，鼓励企业吸纳去产能受影响职工和失业人员，在稳岗补贴方面，应提高返还比例，对于吸纳去产能失业人员的企业给予就业补贴和社保补贴。
第二，逐步提升基金使用效率，提高统筹层次。一方面，建议提升基金使用效率，进一步修订《失业保险条例》，使其惠及农民工群体，探索实施基金扩大支出的帮扶政策，如一对一帮扶，基金支持公益性岗位托底帮扶。同时，加强对重点地区、重点行业的支持，防范区域性、系统性、规模性失业风险。另一方面，建议提高失业保险统筹层次，发挥社会保险大数法则的基本原理，解决困难地区基金短缺的问题，实现省内基金可以调剂使用。
第三，发挥失业保险基本功能，全面保障就业。一方面，建议采取措施发挥失业保险促进就业的功能，促进化解过剩产能受影响职工转岗、转业。对于有技术、有管理经验、有意创业的职工，失业保险应支持其创办小微企业，从事个体经营，同时，给予一定期限社保补贴；大力支持下岗职工灵活就业，用基金支持其缴纳社保费等。另一方面，建议采取措施发挥失业保险预防失业的功能。加大培训力度，免费培训受影响职工，提升其就业能力，避免因技能较低而被裁员。
此外，还应加强失业保险基金与相关措施的紧密衔接。一方面，建议加强失业保险基金与奖补资金、就业专项资金的有效结合使用，多管齐下，最大限度地帮助化解产能过剩企业渡过难关。另一方面，建议持续跟踪失业保险费率改革，从2015年3月起，失业保险费率已由3%降至2%，单位和个人缴费的具体比例由各省级政府自行确定，但是尚未明确降低费率的机制，建议统筹考虑降低企业成本、提高基金使用效益、合理消化基金结余、有效控制各地失业率，根据相关因素动态调整失业保险费率。
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