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无忧保失业保险早报：就业失业登记是公共就业管理和服务的重要组成部分，相关制度的滞后在一定程度上制约着城乡一体化的完善。在就业失业登记城乡一体化管理工作中，可按厘清内涵调整制度完善标准信息联网的实施步骤推进制度完善工作。
□袁良栋
就业失业登记作为就业失业管理的入口，既是政府实施就业政策的一项基础工作，也是掌握劳动者就业和失业状况以及调整就业政策的重要手段，同时也是公共就业管理和服务的基础以及重要组成部分。就业城乡一体化管理是城乡一体化社会管理中不可分割的重要组成部分，目标是实现城乡社会管理和服务无差别化，并最终伴随城乡差距弥合而实现城乡公共就业服务大致均等。
就业失业登记城乡一体化管理的内涵和特征
就业失业登记是政府依据相关法规对劳动者的就业诉求和就业状态进行调查、认定并予以记录备案的过程。就业失业登记作为就业管理和服务的入口，既是政府掌握劳动者就业和失业状况的重要手段，也是政府落实就业扶持政策、研判就业发展趋势的一项基础性工作。就业失业登记既是政府履行就业管理和服务的权利与义务，也是劳动者和用工单位获取相关扶持政策的基础和前提。
从城乡一体的公共就业管理和服务来看，求职登记、就业和失业登记应该覆盖城乡全体劳动者。其中，求职登记还应覆盖即将进入劳动力市场的新成长劳动力和准备重新进入市场就业的劳动力。具有就业意愿的城乡劳动者，不论户籍类型、就业所在地区、就业形式，都应被纳入就业失业登记制度覆盖范围。
公共就业服务应优先考虑制度覆盖城乡全体劳动者，满足劳动者的基本公共就业需求，随着经济社会发展逐步推进城乡均等化。从一体化内涵来看，城乡就业、失业和求职登记的管理和服务应是无差别的，并且可以有机衔接。对于进行登记的劳动者，无论是城镇户籍还是农村户籍，政府应提供大致均等的基本公共就业服务，实施无差别的就业扶持政策。
从发展趋势看，随着户籍制度改革不断推进，城镇化进程不断加快，城乡社会公共管理和服务体系不断健全，就业失业登记城乡一体化管理制度将覆盖越来越多的群体，服务内容会不断增加，服务方式不断改善，服务水平不断提升，制度的完善应是一个渐进的过程。另外，我国东中西部地区间发展不平衡，同一地区城市间人口规模和资源禀赋存有差异，这也决定了城乡一体化发展是一个渐进的过程。
就业失业登记制度存在的突出问题
目前我国已经建立起了相对完备的就业失业登记制度，大部分省市也结合本地实际制定了具体的就业失业登记办法，全国县级以上地区均已建立了公共就业服务机构和服务平台，建立了相应的管理和服务流程与规范。但街镇、社区和村级平台建设差异较大，城乡一体化管理方面还存在一些亟待解决的问题。
一是制度滞后。城镇化使更多的农村劳动力离开了土地，但在求职和就业登记方面，当前的制度没有对农村劳动者的就业失业状况提出认定依据，也缺乏相应的扶持政策。在失业登记方面，由于城乡社会保险制度模式的差异，农村转移就业劳动力只有部分被覆盖进来。制度规定稳定就业满6个月是本地农村户籍劳动者和非本地户籍劳动者进行失业登记的基本资格要求。在实践中，对稳定的认定确实困难，满6个月也有失公平，这一门槛存在一定的争议。在各地实践中，由于在具体登记中规范和要求不一，有的门槛过高，如有的地方将失业登记中档案转接作为劳动者办理失业登记的主要依据之一，使得很多农村户籍劳动者被排除在失业登记制度之外。另外，制度规定对本地户籍劳动者按户籍所在地进行就业失业管理，一部分人户分离并处于失联状态的人口登记意愿较低，因此难以对他们进行摸底调查。北京、上海等一二线城市普遍面临着这种困境。随着户籍制度改革的推进，部分地区由于实行了居民户或家庭户，给登记工作带来了较大影响。
二是对一体化内涵的认识不统一。由于对灵活就业人员和农村富余劳动力的就业失业状态认定较为困难，在实践中，各地形成了不同的认识和做法，由此带来了服务规范和标准的差异，成为当前城乡一体化管理亟待解决的关键问题。一些地区已经制定了较为完善的公共就业服务地方标准，但要适应全国情况还存在一定难度，因此清晰界定城乡一体化的基本内涵，是推动全国基本公共就业服务标准建设的前提。
三是制度运行实施环境制约着制度的落实。就业失业状况的调查需要公安、民政、教育和工商等部门配合，以便获取劳动者相关就业创业信息。但由于部门间缺乏正常有效的沟通机制，给就业失业登记工作开展带来了障碍。登记备案中对就业失业信息的摸底调查，由于缺少明确的权利和义务的规范和制约，加之缺乏有效的利益机制，工作阻力较大。
四是相关制度影响就业失业登记一体化管理。机关事业单位非市场化用人体制使得劳动者的身份显得依然重要。由失业登记造成的劳动者干部身份的变化会给未来退休待遇带来影响。一些待业大学生和从机关事业单位退出的劳动者为保持干部身份，不愿进行档案转接和失业登记。当前，乡村集体企业、注册设立在农村的民营企业及其职工及个体工商户不能参加失业保险，这使得失业保险基金在预防农村失业和促进农村就业扶持政策上存在政策障碍。因而即便实现了城乡一体化失业登记管理的地区，这类劳动者也难以获得相同的扶持政策。另外，由于受失业保险制度统筹层次制约，非本地户籍劳动者纳入当地统一的城乡一体的失业登记制度，也多因当地财政和公共服务承载能力而难以享受到均等的就业扶持政策。
就业失业登记城乡一体化管理的基本思路
城乡一体化就业失业登记管理制度完善的目标和任务：按照中央健全城乡发展一体化体制机制的要求，逐步建立和完善覆盖城乡全体劳动者的就业登记、失业登记和求职登记制度，逐步实现城乡劳动者就业失业状态的一体化实时管理和基本公共就业服务均等化。
根据工作递进关系和逻辑顺序，按照科学化、规范化和信息化的制度完善要求，按厘清内涵调整制度完善标准信息联网的实施步骤推进制度完善工作。
一是科学界定城乡就业失业类型、状态和认定标准，明确就业失业登记在登记口径、登记条件、登记内容、登记流程、管理服务方面的规范和要求。
二是完善登记管理制度，进一步拓宽登记口径，完善居住地管理模式，消除登记条件差异、降低登记门槛，简化登记流程、完善就业扶持政策、健全登记工作体系、强化就业失业登记监管。
三是建立城乡统一的登记服务规范。选择部分有代表性的地区进行就业失业登记公共服务内容和服务规范试点，不断扩展服务范围、提升服务层次、减少城乡和群体差异，实现均等化。
四是加强信息平台建设。在省级层面完成登记信息联网的基础上，逐步实现劳动者基本就业状态信息全国联网，实现对就业状态的动态管理。
五是健全工作机制。建立工作质量监督机制和激励约束机制，完善政府购买公共服务制度，强化登记经办与用工备案、劳动关系、社保等业务经办衔接。
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