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无忧保失业保险早报：□本报余依霖
赵国品作
从上世纪50年代初期至今，我国社会保险立法工作经历了曲折的历程。党的十八届四中全会提出，推进依法治国，坚持立法先行，这无疑为社会保险立法工作带来了新的历史机遇。作为我国社保领域的第一部基本法律，《社会保险法》开启了我国社会保险立法工作的新篇章。但基于我国社会保险体系建设正处在改革发展过程中，新情况、新问题不断出现，需要继续探索和实践，《社会保险法》也保持了必要的灵活性，作出了一些弹性或授权性的规定，为今后的制度完善和机制创新留出了空间。如何根据现实的发展变化，完善社会保险法律体系？如何通过社会保险立法工作解决社保扩面征缴、管理等多方面问题？为此，走访了清华大学法学院教授、博士生导师郑尚元。
采取综合立法模式分拆项目单行立法势在必行
：《社会保险法》是我国首次在社会保险领域颁布的法律，为社会保险法律体系建设设立了总体框架。但有观点认为，《社会保险法》内容过于原则化，您怎么看待这一问题？
郑尚元：《社会保险法》采取的是综合立法模式。《社会保险法》既不是单行法的立法模式，也非法典化模式，更无法与1986年4月全国人大通过的《民法通则》相比较。实际上，《社会保险法》的立法模式类似于1994年颁布的《劳动法》，突出特点是综合性强。《社会保险法》内容十分丰富，涵盖5大社会保险险种，98项法律条文规定了全部的社会保险法律制度。
然而，这种综合立法模式宽泛而不具体，导致该法实施还需要依赖于具体的行政法规和地方法规。
我国5大社会保险项目，其启动时间、统筹层次、实践基础、法制化程度存在较大差异，在社会生活中的作用和社会认知也存在较大反差。例如，在我国现实生活中，养老保险和医疗保险的重要程度靠前，社会实践较为丰富，内容和制度非常庞杂，但法制化程度不高。工伤保险统筹层次低，但法制化程度较高。
总之，针对现行问题，我国社会保险立法的体例选择应当是分拆各社会保险项目而单行立法，以《养老保险法》《健康保险法》、《工伤保险法》《失业保险及就业法》等为主要单行立法，并辅以行政法规、地方性法规、最高人民法院相关司法解释以及相关的法律制度实施办法。如此，我国社会保险法律体系将比较完整，制度的周延性和逻辑性将大为增强。
在这方面，中国可以向德国学习经验一个领域一个领域、一个体例一个体例单行立法。20世纪70年代，德国社会保险制度完成了单行立法，转而开始进行法典编纂。中国社会保险立法的进程既要参照国外的立法经验，亦要考虑中国现实。就我国国情而言，工伤保险的条件最为成熟，可以首先单行立法，并为其他险种今后立法提供参照。
社保法推动参保人数持续增加应严惩欠缴社保费单位
：《社会保险法》的颁布实施，推动了各项社会保险参保人数的持续增加。在我国城镇化进程中，有大量的农民工涌入城市。在农民工参保扩面问题上，如何完善相关法律法规？
郑尚元：2010年10月颁布的《社会保险法》以法律形式明确了全民保险的发展方向，加快了职工养老保险制度建设的步伐，推动了经办机构管理服务能力建设，企业的守法参保意识得到增强，各地都反映逃避欠费的企业越来越少，很多企业在与职工签订劳动合同时，都明确告知职工要参加社会保险。同时，随着《社会保险法》的宣传，职工的社会保险意识普遍增强。
下一步，应密切关注灵活就业农民工的参保问题。农民工中有两类人，一种是有雇主的单位人，另一种就是没有固定雇主的灵活就业者。根据相关统计，在2.6亿农民工中，有5000万名灵活就业人员。本城镇的灵活就业人员能够以个体身份参加社会保险，而在我国大部分地区，农民工中的灵活就业人员参加不了流入地的社会保险，由于远离家乡，往往也没有在原籍地参保。这部分人成为社会保险制度参保扩面的重中之重，在社会保险立法上也应引起重视。
：截至今年9月底，全国城镇职工养老保险参保人数比2010年底增加了7537万人。但是，据统计，我国基金收入和参保人数增速趋缓，怎样在立法层面促进社会保险事业可持续发展？
郑尚元：《社会保险法》规范了社会保险关系，规定了用人单位和劳动者的权利与义务，强化了政府责任，确定了社会保险相关各方的法律责任，使社会保险制度更加稳定、运行更加规范，从而使社会保险体系建设全面进入法制化的轨道。
但是，《社会保险法》宣示性条款很多，刚性权利义务条款不足，比如对用人单位的约束力还不够。《社会保险法》规定，用人单位应当参加各类社会保险，但未规定用人单位缴纳社会保险费的法定比例。刚性权利义务的缺失与过多的宣示性条款，一定程度上淡化了《社会保险法》的重要作用，影响劳动者和用人单位参保续保，或者是参保也仅仅缴纳最低档次的费用。
社会保险立法必须从粗犷型走向精细化。事实上，中国的社会保险立法完全可以大胆地向国外大陆法系国家学习成功经验。比如，西方的雇主单位大都不敢拖欠社保费，否则他们将面临极其严厉的处罚。我国可从国家层面多部门联动，建立社会信用体系，用人单位没有缴纳社会保险费，那么它的贷款、企业年检、营业执照都会面临问题，不但会被强制追缴，也会面临高额的罚款，造成严重后果的还将面临刑事处罚。
统一社保费征缴主体社保立法将更多反映人民意志
：《社会保险法》实施以来，社会保险费的统一征缴主体、新农合管理体制等问题引发争议，今后在立法层面应该怎样解决？
郑尚元：《社会保险法》奠定了各方主体的关系框架，但对社会保险费的征缴部门仅做了原则规定，最终没有明确规定由哪个部门负责。
社会保险费的征缴在很多地区由税务部门托管是有历史原因的。上世纪90年代末期，企业效益普遍不佳，由于当时没有法律依据，社保经办机构征缴力度弱。一些地方政府想出办法，开始委托征收手段较多的税务部门来征收，效果明显。1999年国家出台《社会保险费征收暂行条例》，把社会保险费的征收主体选择权交给了各个省政府，由省政府决定由谁来负责征收，这一做法延续至今。《社会保险法》规定必须统一征收，但征收主体是谁、统一的时间表均未明确。
事实上，社会保险的权利与义务对等，缴纳了社会保险费而期待未来享受相应的权利。社会保险费不是一般的行政事业性收费，它是保险费，体现了权利义务相一致的品性。因此，社会保险费的征收主体或被保险人缴纳对象只能是保险人。我国至今都没有完成社会保险法上保险人之法人人格塑造。各地名称混乱，有的称社会保险局，有的称中心。社会保险机构必须完成法律人格塑造，成为真正的保险人，工作才能逐步法制化。社会保险费的统一征缴主体应由人社部门来负责，以便于统一管理，在立法层面就应该明确。
由卫计委主管的新农合和人社部管理的城居医保大多并行运行，导致出现大量重复参保，也造成了两个机构的行政资源浪费，这也为立法留下了新的空间。
：十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对于社会保险立法工作将会产生哪些影响？
郑尚元：党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法制国家；深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、各方有序参与的途径和方式，拓宽公民有序参与立法的途径。把这些应用到我国社会保险立法工作中，将会使其更反映人民意志，得到人民更多的支持。
同时，任何事物的发展有其内生的规律，只有遵从这些规律，人类才能认识事物，并与之形成和谐一体。法律制度乃为人类智慧之结晶，是为规则赋予强制力的社会沉淀。社会保险法律制度是重要的法律制度，其发展必有其内生的规律性和客观性。换言之，社会保险立法只有遵从这样的规律，循序渐进，缓急有度地进行，才能形成理性和实用的制度。中国社会保险法制之路，路途还相当遥远，现在只是一个开始，还需要不断努力。
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