失业保险可为促进就业与稳定就业做出更大贡献

无忧保失业保险早报：——来自瑞典、匈牙利两国失业保险制度及其实践的启示

2009年10月11日至22日，按照中欧社会保障合作项目计划的安排，由人力资源社会保障部相关司局、部分省人力资源社会保障部门的相关人员、有关专家学者共同组成的人力资源社会保障部失业保险考察团，对瑞典、匈牙利两国的失业保险情况进行了考察。

考察团在瑞典实地考察了公共就业服务中心等机构，在匈牙利实地考察了基层公共就业服务中心，并与匈牙利国会负责就业和劳动事务委员会的议员进行了会谈。通过与两国有关政府官员、专家学者进行广泛交流和实地考察，考察团对两国在失业保险制度建设、积极的劳动力市场政策以及应对国际金融危机促进就业方面，留下了比较深刻的印象。本版今日刊发的《失业保险可为促进就业与稳定就业做出更大贡献》一文摘编自考察团撰写的《关于对瑞典和匈牙利两国失业保险情况的考察报告》，希望他们带来的体会和感受能够对我国的失业保险工作以及就业工作有所裨益。

通过对瑞典和匈牙利两国失业保险制度建设、积极的劳动力市场政策、公共就业服务机构等情况的考察，我们感到，虽然我国与瑞典、匈牙利在国情上还存在较大差异，但两国在失业保险制度建设、基金筹集和管理、解决就业失业问题的理念，以及积极的劳动力市场政策、公共就业服务机构的组织管理，特别是应对国际金融危机等方面，所采取的一些措施及做法，给了我们很多启示，为进一步完善我国的失业保险制度，提供了可资借鉴的经验。

我国的失业保险覆盖范围要不断扩大，应成为惠及所有劳动者的一项基本保险

瑞典和匈牙利两国的失业保险制度建设比较完善。如瑞典将广覆盖的基本保险和自愿参加的收入损失保险两种方式紧密结合起来，最大限度地保障了就业年龄阶段失业人员的基本生活。匈牙利与其他欧盟及发达国家一样，也将失业保险覆盖到了全体城乡就业人员和政府雇员。从制度建设上，保证了失业人员都能享受到失业保险待遇。

我国从建立失业保险制度以来，这项工作已取得了较大进展，但目前城镇企业、事业单位职工参保人数只有1.2亿，占全国从业人员总数量的比例仍然偏低，覆盖范围比较窄，基金的统筹层次也不高，与发达国家相比，与我国社会经济发展、广大民众的需求、以及建立失业保险制度的目标，仍存在不小的差距。产生这种情况的原因是多方面的，主要在于：一方面是受我国长期二元化经济体制结构的影响，另一方面是我国失业保险制度建立较晚，现行制度在内容设计方面仍有所缺失。鉴此，我们应结合《社会保险法》的制定和《失业保险条例》的修订，对现行失业保险制度及相关规定进行适当修订、补充和完善，努力打破城乡界限，将不同所有制性质的各类企业、事业单位和有雇工的个体工商户等单位及其职工，以及农村进城务工人员和灵活就业人员等，纳入失业保险体系范围。同时，针对不同单位就业群体差异性的特点，设置不同的入门条件，并进一步加大工作力度，不断扩大失业保险覆盖面范围，使广大企业职工和从业人员在失业期间，都能得到基本生活保障和相应的就业服务，努力将失业保险变成惠及城镇所有劳动者的一项基本保险。

失业保险要变消极救济为积极保障，并与促进就业紧密结合

所谓消极救济，就是以保障生活为目标。所谓积极保障，就是采取各种有效措施，以最大限度促进就业为目标。从瑞典、匈牙利两国现行的失业保险制度和当前应对金融危机政府所采取的措施看，他们在失业保险制度建设理念方面，已发生了较大变化，重点是从发放失业救济金等福利保障为主转变为采取多种措施积极促进再就业为主——即从消极的保生活转变为积极的促就业，通过各种有效措施，将失业保险制度与促进就业紧密结合起来。如将失业人员领取失业救济金的待遇标准与领取时间长短相挂钩，缩短失业救济金发放期限；要求失业人员必须服从劳动力市场有关规定，接受提供的职业指导和职业介绍等就业服务，并积极参加职业培训和主动寻找工作；对领取失业救济金期间找到工作，以及自主创业的人员，政府给予一定补贴或奖励；对企业不断创造新的就业岗位，吸纳更多失业人员再就业的，政府也给予相应补贴等。

从我国实际情况看，一方面，失业保险制度在保障失业人员基本生活方面，已取得了显著成效。另一方面，我国现行的失业保险制度在设计上，还存在一些缺失，促进就业的功能比较弱。如对享受失业保险待遇的失业人员，没有规定必须参加就业服务机构组织的培训；对应该接受推荐的工作，只作出了原则规定，没有具体落实的措施，也没有鼓励积极寻找工作并给予适当奖励的办法。同时，没有将领取失业保险待遇享受时间与待遇标准相挂钩；对企业主动吸纳失业人员再就业，也缺乏相应的奖励支持措施等。

为积极探索和建立失业保险与促进就业联动机制，在继续做好保障失业人员基本生活的前提下，2006年，我国开始在北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东7省，开展扩大失业保险基金支出范围试点，允许试点地区使用失业保险基金给予失业人员职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息等支出项目。目前，试点工作已取得了一定成效。下一步，我们的工作重点是：继续指导东部7省做好扩大失业保险基金支出范围试点，加强与就业工作更加紧密地结合，做好试点工作的总结评估，不断积累经验，适时向其他有条件的地区扩展，并争取通过相关法律法规，将行之有效的做法确定下来，形成制度安排，充分体现失业保险保障生活、促进就业的宗旨。

失业保险在制度建设上，应补充完善稳定就业和预防失业的功能

在当前应对国际金融危机中，为缓解失业压力，包括瑞典、匈牙利两国在内的欧盟各国，普遍采取了一些积极措施，政府不断加大资金投入，通过增加企业工资性补贴等，减轻企业负担，鼓励创造就业机会，广开就业门路，支持稳定就业和创造工作岗位，并加强对失业人员技能培训促进再就业。如瑞典政府通过财政补贴的方式，对企业长期雇用工人的，给予一定比例和时间的工资性补贴、徒工补贴；对濒临破产的企业，允许企业一边维持企业发展，一边提前申领失业保险金；对有创业意愿的人员，也给予适当补贴等。同时，组织实施多个再就业项目。匈牙利政府也不断加大国家劳动力市场基金的投入，通过为企业提供工资性补贴，加大教育培训力度，适度调整社会福利政策，增加有关社会福利补贴，积极推进促进就业项目的实施等方式，稳定就业岗位和预防失业。

去年以来，我国政府在应对国际金融危机方面，相继制定了一系列行业振兴政策措施和大规模经济刺激计划，有力地促进了社会经济稳定发展。同时，人力资源社会保障部与财政部等有关部门也出台了包括使用失业保险基金减轻企业负担、稳定就业岗位的政策，为稳定就业、预防失业创造了有利的条件。从近一年来实施情况看，这项工作已取得了阶段性的积极成果。

从国际国内的经验看，不断完善社会保障体系，加大对就业和培训的投入力度，采取多种措施稳定就业和预防失业，为失业人员创造更多的就业机会，已成为各国的共识，并成为政府宏观经济政策调控的目标。目前，我国的失业保险基金结余较多，有能力在稳定就业、预防失业方面发挥更大的作用，以弥补就业专项资金在使用上的空白。随着我国经济体制改革的进一步深入，完善失业保险制度已势在必行。下一步，我们将进一步推动各地做好相关工作，认真研究在应对金融危机实施失业保险新政策中好的做法和经验，形成制度化的长效机制，建立和完善具有中国特色的失业保险“保障生活、预防失业、促进就业”三位一体功能的制度。

完善劳动力市场信息网络，加快建立失业动态监测体系

瑞典在劳动力市场信息网络和失业动态监测体系建设方面，做得比较好。他们目前已拥有技术性能良好的、现代化的劳动力市场信息服务网络，公共就业服务体系比较完善，国家对基层公共就业服务中心的基础设施建设尤其重视。如求职人员在瑞典任何地区的一个就业服务中心，通过计算机网络，很快就能查到各种就业服务信息，包括全国各种职业的需求情况、行业发展趋势、空缺岗位的具体要求和工资待遇、培训信息、周边环境等信息，并可在网上进行咨询和提出申请，还可以通过网络进行职业能力测试。同样，用人单位也可以通过网络选择需要雇用的人员，安排与候选人员进行面试等。完善的劳动力市场信息网络，促进了就业自助服务的发展，也极大地提高了工作效率。同时，瑞典对失业人员和失业状况的监测，主要也是通过劳动力市场信息网络或实施专题项目，对劳动力市场状况进行分析、研究和监控，已形成了一套比较完善的动态监测和指标分析体系，为政府制定和实施积极的劳动力市场政策创造了有利条件。

从我国情况看，一方面，近年来，劳动力市场建设得到了快速发展，大部分地区基本上形成了一整套比较完备的劳动力市场信息网络和公共就业服务体系。但发展还不平衡，特别是中西部不发达地区的区县，以及一些城市中的社区劳动力市场信息网络平台建设，资金投入不足，设备落后，网络还不畅通，信息内容不丰富。还有一些地方，在硬件设施等方面并不亚于欧盟国家，可在网络软件运用、求职信息内容、信息共享、服务意识、服务质量、服务内容、服务效率、人职匹配及市场管理等方面还存在不少差距，有形缺神。我们认为，应进一步加大对劳动力市场信息网络建设方面的投入，特别要加大对中西部不发达地区和城市社区信息平台建设的投入。同时，加强对工作人员的培训，不断提高人员素质，改进服务质量，提升服务效率，为广大的求职人员和用人单位做好服务，不断完善劳动力市场信息网络和公共就业服务平台，真正实现联网互通，信息共享。

另一方面，相比瑞典等欧盟发达国家，我国在失业人员和失业状况的动态监测工作方面，起步较晚，基础还比较薄弱。从2008年6月开始，我部在吉林、江苏、浙江、福建、河南、广东6省中的部分城市，开展失业动态监测试点，特别是去年国际金融危机爆发以来，这项工作取得了显著成效，为制定稳定就业、预防失业的政策措施和各级政府决策，提供了重要数据支持。实践证明，加快建立和完善失业动态监测体系，已势在必行，这是我们做好稳定就业、预防失业工作的有效技术支持手段，十分重要和必要。下一步，我们要积极做好失业动态监测在全国范围推广的工作，不断总结和积累经验，并借鉴瑞典等欧盟发达国家的有效做法，完善监测方法，增加监测内容，做好有关数据的分析、预测和发布工作，为最终建立起我国的失业预警机制奠定基础。

积极支持职业培训发展，实施不同形式的就业促进项目

从瑞典、匈牙利两国实际情况看，国家对职业培训体系的建设比较重视，对失业人员的技能培训和就业促进项目的形式多样，各有特点，政府在资金方面的投入力度也比较大，提高了在职人员的工作能力和失业人员的就业能力。如近年来匈牙利政府实施的“4+1”工作日模式培训项目、“求职路上”项目，以及专门针对低学历青年、中途退学者和初入职场人员而实施的专门就业促进项目等，都非常有特色。

这些年来，我国也制定和实施了积极的就业政策，各方面已取得了显著成效。但应看到，我国职业培训经费的投入有限，还没有建立这方面的专项资金，一些地方师资力量不足，培训场地不够用，设施条件也较差。各地在职业培训项目设计方面，也缺少针对性和有特色的内容，且失业人员的自我求职和自主创业能力较低，不能满足用人单位和社会的需求。我国应加大对职业培训经费的投入，可在就业专项资金中，列入职业培训专项经费。同时，根据失业人员的特点，制定针对性较强的培训项目和就业促进项目，以提升失业人员就业能力，不断满足用人单位和社会需求。

调动各方面积极因素，充分发挥非政府组织在促进就业方面的作用

从我们考察了解的情况看，欧盟等发达国家都十分重视发挥非政府组织在促进就业方面的作用。如在匈牙利，除了社会事务与劳工部及其所属的国家就业与社会办公室、公共就业服务等国家机构外，还有许多参与劳动力市场管理、公共就业基金和失业保险基金的运作、以及就业失业政策制定与执行、协调的相关非政府组织。这些非政府组织在促进就业、加强就业服务、提供劳动力市场支持，以及协助政府推进政策的实施等方面，发挥了较大的作用。

在我国，这些年来，在促进就业工作方面，已作出了巨大努力，取得的成绩是举世公认、有目共睹的，但其采取的主要手段和措施，仍然是各级政府有关部门及企业的共同推动。在支持非政府组织广泛地、积极地参与到促进失业人员再就业方面，还缺乏强有力的抓手和有效的措施。如何整合各方面的力量，特别是支持非政府组织共同开展促进就业这项工作，值得认真思考和研究。匈牙利以及一些发达国家的有效做法，已给我们提供了很好的经验。

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