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无忧保失业保险早报：中国就业应对国际金融危机方略系列研究报告之二
人力资源和社会保障部专题组
金融危机在对我国经济产生严重冲击的同时，对就业也造成了前所未有的冲击，为“保增长、保稳定、保民生”，中央政府及时出台了七个有关就业的文件，实施了六大举措，取得了一定的成效。鉴于国际金融危机来势猛，在未来经济走势尚不明朗的情况下，对这些就业新政的执行效果进行初步评估并分析存在的问题，对于坚定政策执行的决心，进一步完善就业政策，尤为重要。本报告是第一次对应对国际金融危机的就业政策进行的探索评估，其结论依据当前政策执行和进展得出的，属于政策执行过程中的评估，而对政策的全面评估还有待时日。
一、应对危机就业政策措施的特点
出手快，力度大。
为应对金融危机对我国就业带来的严重冲击，国务院和有关部门制定并实施了一系列稳定和扩大就业的政策措施，主要包括国务院下发的一个综合性的政策措施文件，国办下发的农民工工作、大学生就业和创业带动就业三个文件，还有人力资源和社会保障部等部门联合发布的特别培训计划、就业服务系列活动和减轻企业负担稳定就业的三个文件，构成了应对金融危机的就业新政策。这七个文件从去年9月底至今年2月初出台，到今年5-6月份各省及地级市也全部出台了配套政策。这样，从中央到地方政策出台之快，力度之大，含金量之高，历史少有。
这些政策措施主要涉及六方面的内容和目标：一是通过经济发展拉动就业。实行大规模投资拉动就业计划，结合4万亿投资计划，两年共拉动2416万个就业岗位。二是帮扶企业克服困难，努力稳定就业。实行“五缓四减三补两协商”的援企稳岗计划，2009年计划为企业减负2000亿元，稳定2000万个就业岗位。三是加大政策扶持力度，鼓励自主创业。实施促进创业带动就业计划，2009年计划扶持城乡劳动者150万人创业，带动450万人就业。四是针对重点人群特点，统筹安排就业。把高校毕业生就业摆在当前就业工作的首位，2009年努力帮助实现500万以上毕业生就业；做好农民工就业工作，通过春风行动帮助800万农民工转移就业；做好城镇失业人员特别是就业困难人员再就业工作，通过就业援助行动帮助100万困难人员实现再就业。五是推出特别职业培训计划，提高劳动者就业能力。2009年计划组织1500万城乡劳动者参加职业培训。六是加强公共就业服务，改善就业环境。2009年计划为2500万城乡劳动者提供免费公共就业服务。
组合性强，统筹兼顾，长短结合。
这一系列旨在“稳定就业、扩大就业”的政策措施，都是在已实施6年多的积极就业政策，特别是《就业促进法》的基础上，结合金融危机冲击的新形势而制定实施的。有些是在原有政策基础上进行的延伸和扩展，有些是根据新形势发展而新推出的。政策之间相互衔接，紧密联系，互相支撑，既充分运用了原有的政策和工作基础，又结合新形势形成了应对金融危机的一套政策体系，从而全方位地推动扩大就业和稳定就业工作。这些政策的制定和实施体现了五个结合：
一是实行积极就业政策与宏观经济政策更加紧密地结合。
宏观经济的四大调控指标是经济增长、国际收支平衡、物价稳定和充分就业。就业与宏观经济存在着天然的联系，是经济发展的派生需求，反过来又促进经济增长，两者相辅相成。但经济增长并不自动带来就业最大化，在既定的经济增长速度下，不同的经济增长方式、产业结构等对就业的拉动程度是不同的。针对金融危机使我国就业矛盾更加尖锐突出的特点，国家出台的系列宏观经济政策中，明确了保增长、保稳定、保民生的核心是保就业，把就业作为经济好转的“晴雨表”；明确提出在扩大内需和发展经济中注重促进就业增长，建立政府投资与扩大就业的联动机制。不少地区在安排政府投资和重大项目时，也制定了扩大就业的计划和目标，一些中西部地区注重挖掘本地外向度低、劳动密集型企业的潜力，实现了就业增长。从中央到地方都形成了关注就业，将就业政策与宏观经济政策更加紧密结合的氛围。
二是扩大就业与稳定就业相结合。
2002年以来，我国结合实践制定实施了积极的就业政策，以扩大和促进就业为首要任务，解决了大量国有企业下岗职工的再就业问题，为国有企业的改革和结构调整奠定了基础。金融危机发生以来，首次出现就业岗位净减，保企业和稳定就业被摆在了很突出的位置。政府明确提出稳定就业的目标和政策措施，实现了稳定就业与扩大就业的并举。稳定就业方面，通过“五减四缓三补两协商”政策来保企业、保岗位，通过特别培训计划稳定企业职工队伍，以降低就业存量的减少，通过社保补贴来稳定灵活就业人员的就业。在政策注入的同时，还鼓励企业承担社会责任，通过轮班工作、在岗培训、协商薪酬等多种方式稳定劳动关系，鼓励企业不减员、不裁员。扩大就业方面，通过政策扶持，广开就业门路，重点解决困难就业群体的就业，以实现就业岗位的增加。
从就业和社会保险的角度率先出台的稳定就业政策不仅稳定了企业的就业，也带动了其他宏观经济政策加强对企业的保护和支持，如出台了财政补贴消费、减税、退税、信贷支持和产业发展等减轻企业负担、促进产业发展的政策，极大地增强了企业走出金融危机的信心。
三是实施短期应急的对策措施与形成长效机制相结合。
短期应急政策主要是针对金融危机对就业的冲击出台的，如对困难群体直接发放一次性生活补贴；允许困难企业缓交社会保险费最长不超过6个月；阶段性降低社会保险费率；使用失业保险基金支付困难企业的社保补贴和岗位补贴。这些政策对缓解危机冲击、降低企业成本、帮助困难群体都是直接、快速和有效的。
此外，政府还推出了关系长远发展的就业政策。如特别培训计划虽是为应对金融危机影响而专门实施的，但从长远来看，该计划致力于为劳动者储备技能，提高其就业、再就业和创业能力，促进劳动力资源的有效配置，适应就业市场未来的需求。又如公共服务能力建设，包括机构体系建设和服务能力建设，也是着眼于人力资源和社会保障事业长远发展的需要而提出的，对改善公共就业服务质量、健全公共就业服务体系功能、提高运行效率具有长远意义。
四是政府引导与市场调节相结合。
在应对金融危机的政策中，政府制定的政策继续遵循了“劳动者自主择业、市场引导就业、政府调节就业”的原则，实现政府引导与市场调节的相结合。在强化政府促进就业责任的同时，注重通过发挥市场机制的作用来促进就业。
在解决受影响最大的农民工群体的就业方面，政府既帮助企业稳定农民工就业，同时也鼓励农民工返乡创业，加强返乡农民工的职业技能培训和就业服务。在充分体现政府的引导企业稳定农民工就业的同时，鼓励农民工通过市场自主择业，通过创业自主就业。
针对大学生就业面临的困难和迷茫，政府通过政策引导，开拓就业门路，强化就业服务，创造了较好的就业环境，鼓励大学生在市场上通过双向选择实现就业，从而给大学生吃了“定心丸”，稳定了就业局势。
在鼓励企业稳定就业方面，采取的是“五缓四减三补贴”的政策引导，帮助企业稳定就业岗位，而不是采取简单的不允许企业裁员的强制性要求，体现了政策引导与企业市场决策的结合。
五是中央政策资金投入与发挥地方主动性相结合。
本轮应对金融危机的就业新政策与10年前解决下岗职工基本生活保障和再就业有所不同。当时中央进行统一部署，地方也要求中央的政策越细越好。而这次各地受金融危机冲击的方式、程度和时间均有较大差别，因而中央在制定相应政策的同时，允许地方在不触动税收等红线的基础上，制定本省的具体政策措施，采取有针对性的办法来解决金融危机的影响，给地方留下了更多空间。
这一做法取得了良好的效果。一方面，中央解决就业问题的要求明确，就业投入大大增加，政策措施含金量大。另一方面，地方积极性、主动性强，政策结合实际，政策效应发挥好。
实现了三大突破。
应该特别指出的是，目前实施的就业新政有三个首次突破：
突破之一：首次提出了稳定就业的政策措施。
我国2002年以来实施的积极就业政策，主要把扩大和促进就业放在经济社会发展的突出位置，取得了很好的效果。金融危机发生以来，部分企业生产经营遇到困难，就业压力明显增大，就业形势日趋严峻，稳定企业现有岗位成为当务之急。政府及时出台一系列稳定就业的政策措施，通过缓缴五项社会保险费、降低四项社会保险费率减轻企业负担，使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴来稳定就业岗位，从而鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员，稳定就业局势。这是积极就业政策实施以来，首次提出并实行的稳定就业的政策，填补了积极就业政策的空白，实现了稳定就业与扩大就业的并举。
突破之二：首次从国家层面启动了危机下的失业应急政策措施，为建立长效的失业预警机制提供了很好的经验。
2008年起正式实施的《就业促进法》明确要求县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制。失业预警制度有别于常规的就业和失业政策措施，它是在就业出现非常规情况下采取的非常规政策措施。由于法律实施的时间短，各地的失业预警制度还未真正建立，更谈不上启动实施了。在应对金融危机冲击中，政府首次从国家层面启动了应对失业的应急政策措施，包括在安排4万亿政府投资和重大建设项目时考虑拉动就业因素、加大信贷对服务业和中小企业的支持、启动社会保障的费用延期征缴和减免、使用失业保险基金帮助企业减负稳岗、实施特别培训计划、规范企业裁员行为等。这些措施既涉及宏观经济政策，也包含了就业和社会保障政策，为以后解决突发性的、大规模失业问题提供了很好的经验，也为建立长效失业应急预案奠定了很好的基础。
突破之三：首次启动了创业促就业，成为应对危机的一个新支撑点。
我国扩大就业有四条基本渠道，一是企业和单位吸纳就业，二是政府开发公益性岗位安置就业，三是劳动者灵活就业，四是自主创业。在当前及今后一个时期我国就业形势严峻，前三条渠道对扩大就业的作用受限的情况下，促进创业带动就业就成为实施积极就业政策的重要举措，是应对国际金融危机、稳定我国就业形势的有效途径。政府通过强化创业服务和创业培训，改善创业环境，在市场准入、场地安排、税费减免、小额担保贷款、免费就业服务和职业培训等方面给予扶持，形成政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，鼓励更多的城乡劳动者通过自主创业实现就业。通过自主创业，劳动者个人不仅靠自找项目、自筹资金、自主经营、自负盈亏、自担风险来实现新的就业，而且带动其他劳动者就业，发挥创业的就业倍增效应。即使今后有一些创业者失败了，但创业精神和政府的扶持还会促使他们再次创业，这也是这次应对金融危机解决就业问题与10年前解决下岗失业人员就业问题的最大区别。
二、对现行就业政策实施的分析评估
积极作用。
1．实施更加积极的就业政策稳定了就业局势，就业市场出现了积极变化。
2009年第二季度人力资源市场岗位空缺与求职者比例为0.88，比一季度提高了0.02；二季度城镇登记失业率为4.3%，但失业人数比一季度减少了9万人，出现了趋稳的态势。新增就业也呈现波动中回升的趋势，今年1-6月，全国城镇新增就业569万人，完成全年目标任务900万人的63%。月均新增就业95万人，扭转了去年第四季度快速下滑的趋势。
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