陕西民政政策理论研究：一 西安市城镇居家养老服务状况调研报告

西安市城镇居家养老服务状况调研报告

目 录

一、研究背景 3

二、调研方法 4

(一)调查表 4

(二)问卷调查 4

(三)召开座谈会 5

三、西安市城镇居家养老服务发展基本现状 5

(一)西安市城镇居家养老服务投资情况 5

(二)西安市城镇社区养老服务中心(站)建设的基本特征 7

(三)社区公益性居家养老服务情况 12

(四)政府购买居家养老服务情况 13

(五)社会、市场力量参与居家养老服务情况 13

四、西安市城镇居家养老服务发展存在的主要问题 14

(一)政策机制层面，全市居家养老服务尚缺乏明晰的发展思路和整体部署 14

(二)社区建设层面，社区养老服务中心(站)建设覆盖率低、可及性差、专业化服务能力弱，不能有效满足老年人的服务需求 15

(三)社会服务层面：社会组织力量薄弱，市场化服务发育迟缓，信息服务平台建设滞后 18

五、基本结论与对策建议 19

(一)基本结论 19

(二)对策建议 20

1、提高认识，转变观念，理清发展思路 20

2、持续加大财政对居家养老服务的投入和硬件设施建设 21

3、建立健全社区居家养老管理服务组织机制 22

4、加强补缺型居家养老服务供给，满足少数困难老人的特殊性服务需求 22

5、加强普惠型居家养老服务供给，满足多数老人的普遍性服务需求 23

一、研究背景

随着中国老龄化程度的不断提高与传统家庭养老功能的逐步弱化，养老服务问题已日益上升为关乎人民福祉与社会和谐稳定的重大民生问题。为了应对不断迫切的、多样化的养老服务需求，近十年来，党和政府制定出台了一系列相关政策，积极部署，努力推进。

2006年，全国老龄办、发改委等部门联合下发了《关于加快发展养老服务业意见的通知》，确立了我国养老服务业发展的原则、体系构架。明确指出“要按照政策引导，政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的服务体系”。从战略高度确立了我国养老服务业的发展基本方向。

2008年1月，全国老龄办等10个部委联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，这是我国政府首次专门针对居家养老服务出台的具体政策，《意见》将全面推进居家养老服务，作为破解我国日趋尖锐的养老服务难题的重要出路，明确了居家养老服务的内涵、基本任务和保障措施，为居家养老服务发展指明了方向。以此为标志，我国居家养老服务步入发展时期，各地居家养老服务工作逐步推进，并呈现制度化、规范化的发展趋势。

2011年，国务院先后颁布了《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》，确立了居家养老服务发展的具体目标任务：建立健全县（市、区）、乡镇（街道）和社区（村）三级服务网络，城市街道和社区基本实现居家养老服务网络全覆盖；在80%以上的城镇社区建立包括老龄服务在内的社区综合服务设施和站点，重点建设社区老年人日间照料中心、托老所、老年餐桌、老年人活动中心等社区养老设施，本着就近、便利和实用的原则，开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务；加快居家养老服务信息系统建设，依托现代技术手段，为老年人提供高效便捷服务；培育发展居家养老服务中介组织，引导和支持社会力量开展居家养老服务，等等。

西安市各级政府积极贯彻落实国家的居家养老服务政策与规划目标，大力推进居家养老服务事业发展。今年是国家居家养老服务政策实施的第8个年头与《老龄事业发展十二五规划》的收关之年，那么，经过这么多年的实践发展，西安市城镇居家养老服务工作的进展如何，面临哪些问题与困难，是政府和社会各界深切关注的问题。为此，市老龄办联合市社科院、区县老龄办于2015年6月1日-7月31日组织开展了“西安市城镇居家养老服务状况调研”工作。通过调研，全面了解西安市城镇老人居家养老服务供给与利用状况，研究探索适合市情的居家养老服务有效方式与路径，为市委市政府制定推进居家养老服务发展政策提供决策依据。

二、调研方法

本次调研采取调查表、问卷调查与召开座谈会相结合的调研方法。

(一)调查表

本次调研，对全市13个区县老龄办发放调查表，主要了解各区县老年人口规模、城镇社区数量、社区养老服务中心建设情况，上级财政投入与区县财政投入情况以及政府购买居家养老服务情况。发放调查表13份，回收13份。

(二)问卷调查

1、社区居家养老服务中心(站)问卷调查，了解社区养老服务供给情况。本此对全市13个区县已建成的城镇社区居家养老服务中心(站)进行了整群抽样调查，共发放调查问卷445份，回收有效问卷409份，回收率为91.9%。

2、老年人问卷调查，了解老年人对社区居家服务的利用情况与服务需求。本次老人问卷调查采取多层分段随机抽样的方式，在全市13个区县抽取碑林、莲湖、雁塔、灞桥、长安、高陵6个区，每个区抽取2个街办，每个街办抽2个社区(共计24个社区)，每个社区抽取20名老人进行问卷调查，采取调查员入户访问代填问卷的调查方式。共发放489份，回收489份，有效回收率100%。被调查老年人基本特征是：①男性占40.2%，女性占59.8%。 ②60-69岁占31.1%，70-79岁占42.3%，80以上占26.6%。③企业退休人员占56.9%，机关事业单位离退休人员占16.6%，城镇居民占13.9%，农民占10.8%，其它占1.8%；④有配偶的占65%，无配偶的占35%。⑤无子女的占1.6%，有子女的占98.3%，其中，有2个以上子女的占85%。⑥与老伴一起生活的占53.2%，一个人独居的占15.2%，即空巢老人占68.4%。

(三)召开座谈会

在被调查的6个区，分别组织召开了社区养老服务中心(站)负责人座谈会与社区老年人座谈会，了解社区居家养老服务工作开展情况、面临的问题与困难以及对策建议。共召开了社区养老服务中心(站)负责人座谈会6场，社区老年人座谈会8场，参会人数近200人。

运用spss19.0对问卷样本进行录入统计分析，对访谈资料进行质性分析，由此获得了西安市居家养老服务的第一手资料。

三、西安市城镇居家养老服务发展基本现状

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，以政府支持、社会参与、社区居家自助和互助的方式，为居家老人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等福利性的、低偿性的、公益性的公共服务、准公共服务及志愿服务。居家养老服务是一项有指导、有组织、有系统的服务体系。从国内目前居家养老服务发展趋势看，居家养老服务通常由政府购买服务、社区居家养老服务中心(站)服务、社区志愿公益性服务、社会组织低偿服务、市场有偿服务等多元化服务构成。“十二五”期间，西安市大力推进《“十二五”养老服务发展规划》各项目标任务的落实，不断加大财政投入力度，促进西安市社区居家养老服务发展上了一个新台阶。

(一)西安市城镇居家养老服务投资情况

调查结果显示，当前西安市针对居家养老服务投资主要集中在社区居家养老服务中心(站)建设、政府购买居家养老服务与扶持社会组织三个方面。

1、西安市城镇社区养老服务中心(站)建设投资情况

国家、省、市、区县财政是城镇社区养老服务中心(站)建设的主要投资主体。据不完全统计，近三年来，全市社区居家养老服务中心建设投资共计4981万元，其中，国家、省、市财政投资2638万元，区县财政投资2283万元，社会投入60万元，分别占53%、45.8%和1.2%。

从财政资金分布看，各区县城镇社区养老服务中心(站)建设得到的财政投入资金不均衡。国家、省、市财政资金对碑林(918.4万)、临潼(370.5万)、新城(265.3万)、灞桥(233.5万)、雁塔(220万)五个区的投入力度较大；在区县财政投入中，莲湖(996.2万)、临潼(535万)、碑林(498.5万)4个区的本级财政对社区养老服务中心建设的投资规模较大，但仍有8个区县级财政对社区养老服务中心建设是零投入。(参见图1) 投资项目主要集中在社区养老服务中心设施建设、老年餐桌建设、活动器材配备、养老服务信息平台建设、营运奖励补贴、托老服务补贴等方面。

2、政府购买居家养老服务投资情况

近三年，区县政府购买居家养老服务共投入资金约900万元(年均300万元)，

依次是：莲湖区682.9万元，碑林区178.7万元，周至38万元，新城9.24万元，其余8个区县还没有开展政府购买居家养老服务项目。(参见图1)

3、政府扶持社会组织投资情况

据对6个区的调查发现，有2个区政府对社会组织给予有限的资金扶持，共计17万元。一个是灞桥区，通过政府财政对一家政服务公司给予了7万元的开办费与运营费支持；碑林区对一家社工志愿者组织提供了10万元的服务经费支持。其它被调查区县政府还没有这方面的资金投入。

(二)西安市城镇社区养老服务中心(站)建设的基本特征

2009年，市老龄办、民政局、财政局联合印发了《西安市资助社区居家养老服务中心(站)实施细则》的通知，要求推进“社区养老服务中心(站)建设，建筑面积不少于100平方米，为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐和亲情关怀等服务”，通过建立老年人活动室、图书阅览室、老年餐桌、日间照料室、心理咨询室、服务热线等功能设施来承载服务。“十二五”期间，西安市积极推进城镇社区养老服务中心(站)建设，取得了较大成效，呈现以下基本特征：

1、城镇社区养老服务中心(站)的覆盖率达到58.5%，多数分布在主城区。

目前，全市共有城镇社区760个，已建立社区养老服务中心445个，社区养老服务中心的覆盖率达到58.6%。从13个区县已建成的社区养老服务中心(站)数量分布上看，莲湖区(82个)、碑林(70个)、未央(53个)、雁塔(50个)、新城(45个)五个区之合占到全市已建社区养老服务中心(站)总数67.4%，其它8个区县占32.6%。(参见图2)

2、大多数社区养老服务中心(站)是“十二五”期间建立起来的， 其中2012与2013两年是建设的高峰期。

调查结果显示： 2008年以前建立的养老服务中心(站)了33个，占总数的7.5%；2009-2010年建立了57个，占12.8%；2011-2015年建立了354个，占79.7%，其中2012年建立了107个， 2013年建立了95个，这两年的建设数量接近总数的一半 (参见图3)

3、6成以上社区养老服务中心（站）建在综合型与板块型社区。

从社区类型上看，养老服务中心(站)建在单位型社区的占23.4%，建在综合型与板块型社区的占61.3%，建在城中村改造社区的占10.9%，其它类型社区的占4.4%。(参见图4) 建在综合型与板块型社区的养老服务中心(站)占到6成以上。

4、全市社区养老服务中心(站)基础设施建设水平呈现极大的不平衡性

调查显示，由于重视程度、投资渠道、投入力度的不同，致使各社区养老服务中心(站)的基础设施条件存在着较大差距。有一部分单位型社区养老服务中心(站)拥有较大的建筑空间，如长庆社区、红砖南路社区、二炮社区、华庆社区、师大社区等，养老服务中心的用房面积多在1000平方米以上，配置了图书室、健身室、书画室、体育活动室、休息室、多媒体教室等，各类活动设施、器械配备齐全 ，基础设施条件较好，为老服务得到了有效保障。而一些位于城中心区的综合型、板块型社区，尤其是老旧社区，养老服务中心(站)用房面积小，有的不足100平方米，有的是用活动板房搭建起来的，有的是临时租赁的民房，条件简陋，空间承载能力十分有限。

5、80%以上的社区养老服务中心(站)建立了老年活动室。其中，约2/3的活动室能经常性开展活动,近一半的活动室每天活动人数在20人以下，活动内容以麻将为主。

在被调查的409家社区养老服务中心(站)中，建有355家建了老年活动室，占中心(站)总数的86.8%。其中，有206家老年活动室能经常开展活动，占活动室总数的58.2%，118家间断性开展活动，占33.2%，没有开展活动的82家，占23.1%。在正常运营的老年活动室中，每天参加活动的老年人数平均在20人以下的占47.6%，21-30人的占21%，31-50人的占13.9%，51-100人占7.5%，100人以上占10.1%。(参见图6) 据多数社区工作人员反映，每天老年人活动室的活动项目主要是下棋、打麻将，活动内容较为单一。

6、近一半的社区养老服务中心(站)建立了老年餐桌。其中，能正常运营的占到4成左右，运营状况参差不齐。

在409家社区养老服务中心(站)中，有190家建了老年餐桌，占中心(站)总数的46.5%，其中，有83个老年餐桌在正常运营，占老年餐桌总数的43.6%，不能正常运营107个，占56.4%。在正常运营的老年餐桌中，平时去老年餐桌吃饭的人数在10人以下的占51.1%，11-20人的占25.6%，20-50人的占10.4%，50人以上占12.4%。(参见图7) 从运营情况看，有少数老年餐桌运营情况良好，取得了较好的社会效益。如国棉六厂老年餐桌，在灞桥区政府7个公益性岗位的扶持下，自2010年底开办至今已持续运营了近5年，目前就餐老人180人，并配置电瓶车为60位老人提供送餐服务，很好地满足了老旧社区低收入老人的生活需求，社会反响较好。而多数老年餐桌运营艰难，吃饭人数少，有一半的老年餐桌吃饭人数在10人以下，有的只有2-3个人，运营成本高、效益低，面临停业的困境。

7、有1/3的社区养老服务中心(站)建立了日间照料室，其中正常运营约占到3成左右，功能作用发挥十分有限。

在409家社区养老服务中心(站)中，建立老人日间照料室的139家，占总数的34%。其中，正常运营的44家，占日间照料室总数的31.7%，间断性运营的28家，占20.1%，没有运营的67家，占48.2%。据观察，多数日间照料室变成了老年人休息室。一位社区干部说：“日间照料室自开办以来，按要求配上床、被褥等设施，但是没有老人住过，被褥上落满了灰尘，只是个摆设”。日间照料室针对半失能、失能老人的照料服务功能基本没有发挥出来。

8、有近4成的社区养老服务中心设立了老年人服务热线，少数社区老人家里安装了呼叫服务系统。

调查结果显示：有155家社区养老服务中心(站)设立了老年人信息服务热线，占中心(站)总数的37.9%。各个社区采取的信息服务方式有所不同，归纳起来有四种方式：一是以长庆社区、陕汽城社区为代表，在社区建立信息服务中心，对社区老年人的服务需求信息进行网络化分类管理与针对性服务。二是以大雁塔社区为代表，设立社区老年人服务热线，并将服务热线电话号码纳入114信息服务平台，方便老年人查询。三是多数社区的做法，将社区工作人员的电话号码向老年人公开，24小时开机，为老年人提供应急服务。四是以莲湖区为代表，政府投资建立区级居家养老服务信息中心，政府提供运营经费，委托社会组织运营，以965668服务热线和网站的形式，为老年人提供政策咨询、家庭服务、医疗保健、精神慰藉、紧急援助等20大类130多项服务。五是西安市政府于2005年支持西安市工业和信息化委员会开办了“12343”社区便民服务热线，向市民提供全天候免费电话咨询、预约服务，其中包含有养老服务项目内容。

另外，有11个社区在老年人家里安装了呼叫服务系统，占社区总数的2.7%，主要集中在高陵区和未央区。(参见表1)

表1：社区老年人呼叫服务系统分布一览表(户)

9、社区养老服务中心(站)工作服务队伍主要由女性、大专以上文化程度的非专业人员组人构成。

调查结果显示：此次调查的409个社区养老服务中心(站)共有工作服务人员2832人，其中，男性728人，女性2107人，分别占25.7%和74.3%；初中以下文化程度者占6.7%，高中中专者占35.6%，大专及以上者占54.3%；拥有初级服务技术资格证者占6.1%，拥有中技及以上资格证者占3.4%，90.5%的人无技术资格证；由社区居委会工作人员兼职的占58.9%，政府配置的专项公益岗位人员占18.68%，专职工作者与大学生村官占12.3%，社区招聘人员占7.87%，志愿者与离退休人员占2.25%。(参见图8)

(三)社区公益性居家养老服务情况

社区除了依托养老服务中心(站)的硬件功能组织开展的将麻、棋牌、就餐、应急等日常为老服务活动外，多数社区还开展了多样化公益性服务。

1、社区居委会组织开展了丰富多彩的为老服务与工作。

(1)社区居委会普遍开展的共性化为老服务工作。主要有：①建立老年人个人信息档案，审查发放养老保险金和高龄保健补贴。②建立65岁以上老年人健康信息档案，每年定期组织老人体检。③组织开展以健康保健为主要内容的知识讲座，宣传健康保健康知识。④开展节点慰问，在重阳节、春节、特殊老人生日组织看望、关爱、帮扶活动。

(2)部分社区开展的个性化的为老服务活动。主要有：①组织开展丰富多彩的文化、文艺、体育活动。有不少社区做的较好，如灞桥的核锻社区，组建了17个老年人专业活动团队，组织不同兴趣爱好的老人开展活动，并定期组织开展比赛、团队骨干辅导培训等，开展的有声有色。有的社区成立了老年大学，依托老年大学开展文化娱乐活动。②组织老年人外出旅游参观。有不少社区在春季或重阳节期间组织老年人外出旅游参观，陶冶性情，开阔眼界。③为社区一些老人提供家政中介服务。老年人更容易接受、信任社区工作人员提供的家政中介服务。④为老年人提供法律咨询服务，等等。各个社区整合自身资源，发挥优势，在开展为老服务方面各有侧重，创新出了一些成功经验和典型做法，值得总结学习，在全市推广。

2、志愿者组织开展的专业化志愿服务更受老人青睐。

调查结果显示，近3年来，有76.5%的社区开展过志愿者为老服务活动。其中，社会青年志愿者活动占35.3%，企业职工志愿者活动占32.8%，学生志愿者活动占29.6%，社区老年志愿者活动占27.9%。社区养老志愿服务可分为一般性家政服务和专业性服务两类。一般性志愿服务，包括慰问关怀、结对帮扶、打扫卫生、聊天等服务项目，志愿者多为学生、企业员工等，普遍集中在学生放假、老年节或春节期间，扎堆来服务，专业性不强、可持续差，社区老人接受此类服务的热情不是很高。专业性志愿服务，包括医院组织的免费义诊、健康检查、医疗保健知识讲座、免费理发等服务。老人们更喜欢纯志愿性的专业化志愿服务，如红砖南路社区，由30名医疗专家组成的志愿者服务队伍，每个星期六在社区为老年人开展义诊活动，接受服务的老人人数多，评价高。组织专业化志愿者队伍深入社区开展服务，将是未来社区养老服务发展的方向。

(四)政府购买居家养老服务情况

目前政府购买居家养老服务项目仅在莲湖、碑林、周至、新城四个区县实施，其它区县还没有开展。莲湖区政府从2009年11月开始，通过购买“莲湖区如亲家政服务中心”家政服务项目，为全区特殊困难老人提供钟点家政服务，服务内容包括生活照料、心理慰藉、家庭保洁、保健护理、特约服务等方面，目前有800老人正在接受政府购买的免费服务。除了这家外，2014年又购买了3家社会组织服务；碑林区政府从2013年开始购买了3家社会组织的养老服务，一家是“西安爱心护理服务中心”，为本区140多位贫困失能老人提供的保健、护理、康复等方面的上门服务；一家是“挚爱家庭服务中心”，为200多位“三无”贫困老人提供的家政钟点服务；周至县2014年政府出资37.5万元购买1个社会组织为老年人提供照料、餐饮、家政等服务项目。

(五)社会、市场力量参与居家养老服务情况

1、社会组织已逐步进入居家养老服务领域，发挥着微弱作用。

目前进入居家养老服务领域的社会组织可分为四种类型：一是政府提供一定资金支持的家政服务公司。如“灞桥百姓家庭服务公司”，2014年正式运行，政府给予了6万元的开办经费、1万元的营运经费与3个公益性岗位支持，主要为130位老年人提供餐饮、住家保姆、钟点家务等方面服务。二是政府给予一定支持的社区失能老人托老机构。如“西安夕阳红老年公寓—社区托老所”，2015年3月开始运营，目前在雁塔区租赁民房建立了2家社区托老所，入住约40名失能老人，提供专业化的照护服务，并享受政府对养老机构的床位补贴支持。这是养老机构进入居家养老服务领域创新一举，弥补了社区居家养老服务专业化照护功能不足，满足了老人离家近、子女看望方便等亲情需求。养老机构进行社区开展失能老人照护服务，替代社区托老所的功能，这一创举有推广价值。三是自负盈亏、自主经营的社会服务公司，如“西安爱康家庭服务社”，由一群年轻人发起创办，服务理念是当老年人的拐棍。2015年4月在西大桃园小区试运营，主要提供配餐、保洁、沟通交流、24小时应急等服务。目前仅为西北大学小区的20多位老人提供配餐服务，其它服务还没有开展起来，亏本运营，艰难维持。四是承接社区居家养老服务中心(站)管理与服务的社会组织。如“陕西爱乐日间照料服务公司”，被碑林区某一社区居委会委托代管社区居家养老服务中心。社区为公司提供场地、信息资料、运营补贴与监督，公司为老年人提供餐饮与保健服务。调研时才签订了合作协议，正式工作还没有开始。

2、企业/公司/商家尚未进入居家养老服务领域，提供规模化的有偿性服务。

调查结果显示：近3年来，有24.7%的社区，企业/公司/商家曾开展过为老服务活动，小区物业公司为老年人提供维修、应急性服务是企业为老服务最主要、最常见的方式，除此之外，企业一般为老年人提供的多是节点慰问、帮扶等志愿服务活动，营利性养老服务项目开展较少，有待于进一步引导、推进与开发。

四、西安市城镇居家养老服务发展存在的主要问题 (一)政策机制层面，全市居家养老服务尚缺乏明晰的发展思路和整体部署

1、缺乏整体居家养老服务发展的顶层设计

居家养老服务所包含的内容、标准，政府财政支持的范围与力度，市级政府、区县政府与街办以及相关政府部门的具体职责，社区组织职责等尚不明晰；政府与社区的关系，政府与社会组织的关系，社会组织与社区的关系还没有很好厘清；工作考核机制、评估审查机制、服务监督机制等还没有建立；社区居家养老服务中心(站)如何低成本、高效益的发展，居家养老服务如何更切合西安实际，最大限度地满足老年人的现实需求，还没有引起各级政府的足够重视，纳入决策者的视野。而这些宏观方面的战略思考与部署，才是社区居家养老服务最重要、最关键的环节，若这些问题得不到重视和解决，我市居家养老服务发展很难有大的突破。

2、居家养老服务的财政投入占养老事业公共财政投入比重较低，投入不足。

社会化养老包括经济保障与服务保障两个方面。自我国进入老龄化社会后，各级政府十分重视老年人的经济保障问题，通过养老保险、医疗保险、高龄保健补贴、低保、大病救助、贫困救助等经济手段，并不断加大投入力度，逐步使城乡老年人的基本生活和基本医疗得到了基本保障。相对于养老经济保障，政府在养老服务方面的投入力度显得较为薄弱，尤其对占95%以上老年人口的居家养老服务投资严重不足。如果按西安市70岁以上老年人口计算，国家、省、市、区县四级财政对居家养老服务的投入，每年每人平均只有35元左右[*]，不到高龄保健补贴 (以70岁老年人每年600元为参考)的1/17。西安市社会养老经济保障水平与服务保障水平严重失衡，导致居家养老服务供给严重不足。

3、居家养老服务的组织管理工作机制不健全。

当前居家养老服务行政管理归属尚不清确，市、区县、街办、社区四级组织管机构设置、专职人员配备都还没有提上议事日程，制约着居家养老服务业的有序化、规范化、可持续健康发展。

4、各区县居家养老服务发展不平衡。

有些区县政府比较重视居家养老服务工作，在人力、物力、财力上给予大力支持，如莲湖区、碑林区通过政府购买居家养老服务的方式为特殊困难老人提供照护服务支持；灞桥区通过为每个社区养老服务中心(站)配备公益性岗位的方式，支持其营运；有些区为社区养老服务中心(站)配备了专职工作人员等，而仍有一些区县更多在应付，上级给多少钱办多少事，不配套、不作为。调查发现，凡是获得区县政府大力扶持的社区养老服务中心(站)，运营状况相对要好一些，得不到重视支持的，只有牌子，没有开展服务活动，形同虚设。

(二)社区建设层面，社区养老服务中心(站)建设覆盖率低、可及性差、专业化服务能力弱，不能有效满足老年人的服务需求

西安市经过多年的大力推进，社区养老服务中心(站)软硬件建设水平仍不尽人意，存在不少问题。集中表现为：

1、覆盖面小、硬件设施条件差，承载力不足。

首先，西安仍有40%左右的社区还没有建立社区养老服务中心(站)，缺口较大。其次，在已建成社区服务中心(站)中，有的建筑面积小，达不到政策规定的100平方米；有的没有固定的活动场地，租房过渡；有的活动室太小，只能容纳10-20人，供不应求；有些老年餐桌办的好的社区，餐厅小，老人就餐把楼道都占用了。第三，多数社区养老服务中心(站)缺少电脑 、电视、活动器械、康复器械等服务设施，基本上是个空壳，老人们除了打麻将外，不能开展其它活动，活动内容比较单一。

2、服务的可及性差，辐射范围小，无上门业务，利用率低。

首先，社区面积大，自顾不暇。西安市的大多数社区，尤其是综合型社区和板块型社区，由多个居民小区组成，辖区面积较大，社区养老服务中心(站)设立在其中的某个居民小区中，与其它居民小区都有一定的距离，多数老人去养老服务中心(站)就餐、活动、获得日间照料等多有不便，要走一段路、过几条街，如长安区的蝴蝶表厂社区，所辖最远的居民小区距社区养老服务站有6公里，老人们平时根本不可能去社区居家养老服务中心(站)参加活动。其次，绝大多数服务中心(站)都没有开展上门服务业务(送餐上门、医疗护理上门、心理关爱上门等)，也没有能力和精力开展上门服务。据社区工作人员反映，“一些老年人由于行动不便希望上门看病，但目前的社区卫生服务站设置不合理，3-4个社区拥有一个卫生服务站，为3-4万人口提供服务，在编医护人员20-30人左右，根本无暇顾及上门业务。另外，上门服务耗时长，成本高，没有补贴，医护人员也没有积极性。再次，一些社区养老中心服务人员出于规避风险的考虑，对社区失能、半失能老人的日间照料服务缺乏积极性，导致这项服务搁浅。由于诸多客观因素，严重制约着一些养老服务业务的开展，导致老人们对社区养老服务的利用率不上，仅有少数老人不同程度地得到了一些服务。据此次老年人问卷调查结果显示：“经常去”老年活动室占26.8%，“经常去”图书室、老年餐桌、日托中心，利用社区服务热线的老年人均在10%以下，利用率较低。(参见图9)

3、专业人员缺乏，服务能力弱，护理、保健、心理、家政等技术性服务无力提供。

目前正常运营的社区养老服务中心(站)主要由社区工作人员兼职支撑着，普遍缺乏专职工作人员和专业技术服务人员。社区工作人员专业知识、技术能力和时间精力方面均无法应对和满足老人多样化服务需求。因此，已建社区养老服务中心(站)在社区老人日常生活中并没有发挥出应有的作用，老年人仍沿着自我照顾和家庭照顾的原轨迹生活着。调查结果显示：家务劳动主要由自己与老伴、子女来做的比例依次是：“一日三餐”分别占74.7%、19.4%，“洗衣、清洁卫生”分别占74.4%、23.6%，“购买电、气、电话费、银行存取款”分别占70.9%、28.7%，“日常购物”分别占64.9%、34.5%，“生病后照顾”分别占49.1%、51.1%，“家庭维修”的占29.3%、37.7%。在以上家务劳动项目中，只有家庭维修一项，社区和社会服务的介入度相对较高一些，另外，老年餐桌也发挥出了微弱的作用，解决了4.5%老人的吃饭问题，除此之外，社区和社会服务的介入度均非常低，与以往没多大变化。(参见图10)

4、社区养老服务中心(站)建设投资的评估、监督机制不健全，存在资金投入不能及时拨付的现象。

在调查中，有不少社区工作人员反映，社区养老服务中心(站)建设资金存在着上级财政拨付的建设资金、营运奖励补贴不能全额、按时到位现象；财政资金下拨给基层后，不管不问，对资金的使用情况缺乏必要的监管机制，整个工作处于无序状态。有一位区县民政部门的负责人说：“社区养老服务站建设、运营经费发下来后，没人监管，没人评估，只管发钱，不求实效”。“社区养老服务中心的牌子都挂起来了，服务大多没有开展起来。有些社区干部是上级给钱了干一些事，不给钱了就停下来，没有可持续性。”

总之，缺设施、缺钱、缺人、缺监管是目前大多数社区养老服务中心(站)建设与发展中存在的突出问题。

(三)社会服务层面：社会组织力量薄弱，市场化服务发育迟缓，信息服务平台建设滞后

1、非营利性服务组织的数量少、规模小，服务项目单一，发展缓慢。

据调查了解，西安市专门从事居家养老服务具有一定规模的、专业化的、服务质量高的社会组织还不多见，仅有的几家机构。从类型和服务内容上看，有的是靠政府购买服务介入养老服务行业，服务内容较为单一，仅提供家务、聊天等服务，养生、保健、康复等个性化服务项目很少涉及；有的是近两年才成立的，刚刚步入养老服务行业，处于起步阶段，艰难维持，发展前景不是很乐观。另外，各级政府在扶持培育为老服务社会组织方面力度较小，没有发挥出应有的作用。

2社会组织进入社区开展居家养老服务难，障碍重重。

据调查了解，目前社会组织很难直接进入社区，为老人提供居家服务。一方面是由于社会组织是外来户，社区老人对他们提供的服务缺乏信任，轻易不敢用；另一方面，社区工作人员怕麻烦、不愿担责任，缺乏与社会组织合作的积极性和主动性。老年人多相信社区组织，只有社区组织出面积极与社会组织合作，社会组织在社区开展养老服务才有望打开局面。

3、老年人利用社会服务的意识比较匮乏，制约居家养老服务市场规模化发展。

一面是居家养老服务供给不足，一面是老人们无意利用服务，陷入相互制约、恶性循环的发展困局。据调查了解，老年人不到万不得已，一般是不会主动寻求社会养老有偿服务的。一些社区，老年餐桌免费供餐，老人不惧路远、不怕天热天寒，踊跃前来就餐，需求极旺盛，如果收费，则门庭冷落。有的社区组织开展讲座、集体活动等，有礼品赠送，老年人积极参与，如果没有礼品，很难招集到人，老年不是冲着活动，而是冲着礼品而来的。老人们普遍持有的这种心态，对于社区养老服务中心(站)而言，将难以形成规模化服务，容易造成社区服务资源的严重浪费；对于养老服务市场而言，老年人养老服务利用意识薄弱，将导致市场购买力严重不足，难以形成规模化经营，盈利空间十分小，企业、公司进入养老服务业缺乏利益驱动力。这是一个全国普遍存在的共性问题，目前尚没有探索出有效的解决办法。

4、居家养老信息服务平台建设与高科技服务手段运用相对滞后，落后于国内不少城市。

目前西安市只有“12343”社区便民服务热线和莲湖区养老服务热线等寥寥几家养老服务信息服务平台，而且技术水平不高，在规模化、网络化、智能化服务方面明显滞后时代发展，落后于同类城市。据了解，杭州、苏州、天津、北京、合肥、南京等城市都已建立起了以3g移动通讯、云计算、web服务、智能数据处理等it高技术水平手段的养老信息服务平台。相对于以上城市，西安在养老服务信息化发展方面还比较滞后，需要迎头追赶。

五、基本结论与对策建议(一)基本结论

通过调查分析，我们对西安市城镇社区居家养老服务发展的基本看法是：西安市各级政府积极应对老龄化挑战，认真贯彻落实国家养老服务业发展战略规划，不断加大财政投入，着力推进社区居家养老服务硬件建设与为老服务工作。经过多年的努力，实现了全市城镇社区居家养老服务从无到有的突破性发展，以政府支持、社区组织、志愿服务、社会组织参与的多元化居家养老服务体系初具雏形。具体表现为：全市已有445个社区完成了社区居家养老服务中心(站)基础设施建设，为养老服务开展奠定了必要的物质基础；养老服务中心(站)的内置功能要素也得到了不同程度地推进，有8成以上的服务中心(站)建立了老年活动室，近一半的社区养老服务中心建立了老年餐桌，1/3的社区养老服务中心建立了日间照料室，近4成的社区养老服务中心设立了老年人服务热线，少数社区老人家里安装了呼叫服务系统等等。与此同时，社区组织日益重视居家养老服务工作，积极承接和配合上级相关部门老龄工作，组织开展丰富多彩的为老服务活动，一些社区组织积极整合资源、发挥优势，创建出了具有推广价值的成功经验。社会组织也开始缓慢地、小范围、小规模地进入居家养老服务领域，努力开辟属于自己的一片天地。总体看，西安市城镇居家养老服务发展已迈出了关键的一步。但也应看到实践过程中还存在着一些明显的不足与突出问题：在管理层面，全市社区居家养老服务尚缺乏明晰的发展思路和整体部署，各级财政对居家养老服务的投入不足，社区居家养老服务的组织管理工作机制不健全，一些政府对居家养老服务不够重视。在实践层面，社区养老服务中心(站)建设覆盖率低、可及性差、专业化服务能力弱，不能有效满足老年人的服务需求；社会组织力量相对薄弱，市场化服务发展迟缓，居家养老信息服务平台建设与高科技服务手段运用相对滞后等。以上不足与问题迫使我们对未来城镇养老服务发展走向进行深入思考，研究探寻符合西安实际、符合老年人生活实际与需求的服务方式和服务路径，更好地达到合理利用资源、降低财政投入成本、提高服务效率的目标。

(二)对策建议1、提高认识，转变观念，理清发展思路

当前社会上对居家养老服务的认识还不是清晰，有几种观点比较突出：一是“社区居家养老服务主要是社区组织与社区居民内部自助和互助式志愿性服务，与外界关系不大”；二是“政府仅限于‘三无’、贫困老人的养老服务保障责任，只负责‘兜底’，其余老人的养老服务则由社会和市场来提供”；三是“居家养老服务工作按国家或上级的要求和意图办，上级让干什么就什么，执行比创新更重要”；四是“居家养老服务全覆盖等同于社区居家养老服务中心(站)全覆盖面”，等等。厘清这些模糊认识，对下一步发展很重要。

(1)明确居家养老服务的性质与定位。国家把居家养老服务定位为公共服务或准公共服务产品，以社区为依托，由政府、社区、社会、市场共同来提供。公共服务一般分为补缺型服务和普惠型服务两种类型。居家养老服务也可分为补缺型和普惠型两类，补缺型居家养老服务即是针对特殊老人的养老服务，普惠型居家养老服务则是针对大多数老年人的服务。从目前西安市的实际发展现状看，在“政府、社会与市场”相结合的居家养老服务体系战略格局中，社会供给与市场供给均发育迟缓，各级政府是当前居家养老服务发挥着关键性作用。如果要在未来一段时期实现城镇居家养老服务长足发展，政府不仅仅只限于提供“兜底”服务，而且还要将服务范围向绝大多数老人普遍性服务需求方面延伸，需要搭建老年人需求与市场服务的通道与桥梁，提供基础性的居家养老服务设施与条件，需要同步推进补缺型服务和普惠型服务。

(2)正确理解“社区居家养老服务”与“社区居家养老服务中心(站)建设”的关系问题。一定要清醒地认识到，社区居家养老服务中心(站)受制于自身条件(专业技术能力)与社区老人服务需求的局限，不可能、也没能力包揽社区居家养老服务的全部职能任务，形成规模化、专业化服务的局面。建设社区居家养老服务中心(站)的只是为政府、社会、市场力量进入社区开展养老服务搭建了一个重要平台，在自身能力范围内开展一些信息收集、组织管理、文化娱乐、应急救助、协调配合等基础性服务工作。不能不切实际地赋予社区养老服务中心(站)过高的期望与过重的责任，以免造成不必要的资源浪费。只有充分认识到这一点，才能走好下一步。

(3)全面了解老年人的实际需求，因地制宜，科学布局，选择合理高效的发展路径。老年人因家庭经济水平、身体健康状况、兴趣爱好、个性特质等不同，对养老服务的需求呈现多样化态势，应根据老年人的需求程度、需求规模、需求层次提供更人性化的服务。据调查了解，城镇居家养老服务当前最突出的需求是高龄独居老人的日常照料服务，失能老人的康复护理与医疗上门服务，普通老人的医疗保健、文化娱乐等就近服务，以及便民信息化服务等，当前西安市的居家养老服务设计与实践还远远不能有效地满足老年人的这些服务需求。那么在未来工作中，要调整发展思路，合理定位社区居家养老服务中心(站)的功能，社区组织、社会组织的职能，采取“交出去、引进来，多条腿走路”的方式，促进社区居家养老服务健康可持续发展。

2、持续加大财政对居家养老服务的投入和硬件设施建设

将居家养老服务建设纳入各级政府的年度财政预算，提高居家养老服务的财政投资比重。继续加强社区居家养老服务中心(站)建设，把社区居家养老基础设施建设纳入到政府总体建设规划中，在新城区、新建小区强制性规定预留老年服务场所。在提高社区居家养老服务中心(站)建设覆盖面同时，要逐步加大对内置设备、器械与运营经费的投入，完善服务功能。尽快明晰政府购买居家服务财政资金预算、以及社会组织培育财政资金预算，推进居家养老服务进入正常发展轨道，为社区组织、社会组织、市场力量开展居家养老服务提供经费保障和物质基础条件。

3、建立健全社区居家养老管理服务组织机制

(1) 研究制定《西安市居家养老服务条例》。各级政府领导要高度重视居家养老服务工作，尽快将研究制定《西安市居家养老服务条例》提上重要议事日程，对居家养老服务的目标、内容、标准，政府的支持方式，运行方式，资金运用规则，主管部门职责、执行部门职责，政府、社会、社区、市场的服务功能等形成明确规定，做到有章可循、有规可依。北京市已出台了《北京市居家养老服务条例》，破解了居家养老服务中的多生难题，值得西安学习借鉴。

(2)建立全市自上而下的管理服务组织工作机制。首先，建立市级、区级、街办、社区四级社区居家养老服务组织管理工作机制，设置专门工作机构，配备专职工作人员和专项工作经费，专职负责居家养老服务管理、监督考核、实施与信息收集工作。组织体系的主要职能是：市级负责制定居家养老服务政策、服务项目与财政投资比重，对各级服务实体运作进行检查和监督；区县负责制定配套实施方案，检查督促，组织开展培训指导等工作；街道办负责规划辖区为老服务设施建设，组织实施居家养老服务工作；社区负责采集服务对象信息，对服务实体、服务质量进行跟踪和监督，并直接为老年人提供各项公益性服务。其次，建立第三方评估机制，对政府购买居家养老服务情况、社区居家养老服务工作组织开展情况以及社会组织服务情况进行定期监测评估，发现问题，及时改进。

(3)加强居家养老服务管理人才培养。各级政府老龄部门要定期组织开展社区居家养老服务中心（站）管理工作人员的定期培训，提高他们的为老服务意识，明确服务职责、内容与方式，调动服务的积极与主动性。

4、加强补缺型居家养老服务供给，满足少数困难老人的特殊性服务需求

(1)拓展特殊困难老人补缺型居家养老服务供给覆盖面。在13个区县全面实施特殊困难老人的补缺型居家养老服务，通过购买社会组织上门服务的方式，或在有条件的街办建立集中托管中心集中托管的方式，为特殊困难老人提供包括家政服务、医疗康复、心理干预等多类别服务，保障特殊困难老人有一个体面的晚年生活。

(2)加大居家养老服务社会组织与市场力量的培育力度，满足特殊困难老人的个性化服务需求。①通过政策补贴与税收优惠等措施，将社会与市场力量引入居家养老服务领域，“扶上马，送一程”。通过老年餐桌服务外包的方式，扶持一批老年人餐饮配送企业；通过引进失能老人托管机构进社区，扶持发展壮大一批社区托老社会机构；通过政府购买服务扶持发展一批家政服务公司和医疗保健康复护理公司等，为特殊困难老人提供专业化服务。②社区组织应积极配合社会组织和社会企业开展居家养老服务，给它们进入社区开绿灯、提供方便与监管。③健全法律法规，保障社区养老服务组织机构的合法权益；推进老年服务保险产品，帮助养老服务机构和人员规避服务风险。目前北京已经相继推出了养老机构综合责任险、老年意外险等产品，西安也应在这方面有所作为。

5、加强普惠型居家养老服务供给，满足多数老人的普遍性服务需求

(1)因地制宜地调整设置社区养老服务中心(站)功能，更好地满足老年人需求。按照方便、就近与量力服务的原则，①将目前赋予社区养老服务中心(站)的一些无法胜任功能剥离出来，如失能老人托管、餐桌、康复、心理咨询等功能，“交出去”---由街办集中来承办(如上海创建的“社区养老服务合作社”模式[†]值得学习借鉴)，或由社会组织、社会企业来承接，提高服务效率与效果。使社区养老服务中心(站)更加突出对老年人的组织管理功能、文化娱乐休闲功能、应急服务、扶贫帮困志愿服务等功能上。②也可尝试“引进来”强化社区养老服务中心(站)功能。如：引进社会组织和社工组织参与社区养老服务中心(站)管理与服务工作，促进养老服务中心(站)向专业化、规范化发展；引进社会各类技术专业人才(声乐、绘画、保健、营养、体育、心理、法律等方面的人才)支持社区养老服务中心(站)活动，提高活动水平与层次。③逐步推进就近服务，在目前社区养老服务中心(站)建设的基础上，鼓励社区内的一些规模较大的小区设立老年人活动室(站)，并给予适当的管理服务补贴，方便老年人活动。

(2)完善社区医疗服务机制，将为老医疗保健康复服务真正延伸到社区甚至小区。一些老年人对慢性病日常监控的需求非常迫切，如每天测血压、测血糖等，希望在家门口就能得到这类服务；一些老人希望获得康复护理上门服务等，可以尝试通过以下路径来满足老年人的需求。路径一：尽力在每个社区建立卫生室，为社区老年人提供上门服务；路径二：在当前社区医疗机构设置的格局下，可借鉴上海的做法，给每个社区配备2-4名医护人员，鼓励服务对象与家庭医生签约，政府为上门医疗服务提供每次25元的补贴[‡]；路径三：利用遍及各社区或小区的私人诊所，通过政府购买服务的方式，鼓励私人诊所为老人提供日常健康监控服务与上门服务。

(3)建立信息网络化服务平台，引进智能居家养老服务技术手段，提高居家养老服务效率。首先，建立市、区县多层级的、相对接的、资源共享的养老服务信息网络平台，引入市场服务资源信息，利用网络技术，搭建老年人服务需求与市场服务的桥梁，为市场服务资源进入社区居家养老服务提供通道。其次，引进智能技术手段，为老年人提供远程监控服务。利用电脑芯片技术，对老人的居家生活、身体健康状况进行监控—通报服务。目前市场上已推出了具有定位、救助、监测、报警等控制功能的智能手表，国内一些城市已通过政府采购免费向当地老年人配发。如：合肥市庐阳区、南京市的多个区都为辖区部分老人免费提供的带有全球定位系统(gps)导航的智能手机，通过手机获取信息，提供及时服务。西安市也可尝试这种服务方式。

总之，居家养老服务是一个新生事物，才刚刚起步，存在的问题不少，需要调整完善、实践创新的地方很多，需要政府、社会、社区共同努力，积极作为，才能创建一个适宜于居家老人养老的良好环境，获得专业化、多样化、高品质的养老服务，让老年人在党的温暖与社会的关怀中安度晚年。

[*]测算方式：西安市2012年-2014年三年，国家、省、市、区县四级财政对居家养老服务的投入(包括社区养老服务中心(站)建设资金、运营补贴、政府购买居家养老服务资金三部分)约是5889万左右，平均一年约为1963万，全市70岁以上老年人口约有57万人，财政投入的养老服务资金平均每年每人35元左右，仅为70岁老人一年高龄保健补贴(600元)的1/17。

[†]上海黄浦区创建社区养老服务合作社，2014年在瑞金二路、半淞园街道先行试点 ，2015年在全区实现社区全覆盖。具体做法：首先，确立重点服务对象，与符合条件的老人签订为期一年的入社协议，为老年人提供高于居家养老标准、具有机构养老内涵、实现医养结合的服务，并满足了老人不离家、不离熟人社区的养老愿望。其次 ，精心设计养老服务合作社的项目菜单。服务社内容涵盖了生活照料、医疗护理、紧急救援等3大领域，涉及助餐、助洁、助急、助医、、特殊生活照料、特殊医疗护理、其它特色服务等8大类，44项服务内容，形成了专业化、多元化、社会化、可选择的养老服务项目菜单，服务项目定价一般是市场价格的80%。在医养结合方面开发了12个项目，重点是基本医疗护理“3+1”服务包：家庭医生每月为入社老人上门巡诊一次；为有需要的老人开具处方，由志愿者代为配药；统一制定可有家庭医生注射、补液的药物清单，并提供相应的服务；根据需要上门抽血化验。第三，整合资源，创新养老服务合作社的服务机制。通过政府购买服务的方式，引入这个社会组织参与运作。整合利用现有社区养老资源，运用公益、市场、志愿等多种方式，为老人提供基本服务和特殊服务。第四，采取政府保障基本、社会积极参与、家庭合理分担的方式。制定了对困难老人的分级分类补贴办法，对助餐和助医服务的自费部分，分别不同类人群给予70%、50%、30%的补贴。专门设计了电子付费卡，实行刷卡电子结算。实践效果较好，政府的投入补贴起到了四两拨千斤的作用，老人的实际花费也不高，能承受的起。

[‡]邵军等，《上海市黄浦区：创建社区养老服务合作社，打造没有围墙的养老院》，社会福利2015年。