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美国的养老金虽然来源有多个，但联邦政府依赖征收薪资税形成的社会安全金却是一项惠及工薪族的公共养老金。按照法律，社会安全金只能投资于联邦政府债券，而不允许投资股市，公共养老金投资走的是一条低回报、低风险之路。
公共养老金只能投资政府债券
美国的养老保险制度分为4个层次。第一个层次为社会保障养老保险制度，工薪族在工作期间向联邦政府缴纳薪资税，民众在退休后由政府按月发给养老金。第二个层次是公务员系统和部分私营企业的养老福利，雇员退休后每个月领取固定金额的养老金。第三个层次是私营企业由雇主和雇员共同出资的养老金计划，雇员的退休储蓄可自主决定如何投资，退休后退休储蓄账户上的钱就是雇员积攒的养老金。第四个层次是工薪族个人的养老储蓄，个人退休储蓄账户享有政府延税优惠，存多少钱和如何投资则由个人自主决定。
在这4个层次的养老金制度中，第一个层次的养老金主要来自政府向工薪族征收的薪资税，也是政府向全社会提供养老福利的社会安全金体系，因此也被称之为公共养老金，其他三个层次的养老金属于公家机关和私营企业对其雇员的退休福利以及个人积攒的养老钱。美国这些不同种类的养老金金额庞大，因而投资资本市场以扩大养老金增量成为后三个层次积攒养老金的主要出路。而公共养老金的投资则有着严格规定，只能投资于政府债券，而不能投资于风险高的股票市场。
社会安全金收入的几个来源
1936年，美国总统罗斯福签署了社会安全法案，近80年后，几乎覆盖全民的社会安全金体系依然是美国最大的社会福利保障项目之一。由于这一项目的存在，美国的工薪族在退休后可以有最基本的收入保障，同时残疾人士和那些孤儿寡母也可以享受这种政府提供的社会福利。2014年，美国有5860万人领取社会安全金，其中66%的人是退休人员，15%的人是伤残人员，其余则为退休和伤残人员的配偶和子女。
美国社会安全金的来源是雇主和雇员缴纳的薪资税，只要是有工作的人，每个月的薪水都会自动扣除薪资税。美国薪资税的标准目前是雇主和雇员按照雇员的收入分别缴纳7.65%的薪资税，两者合计为雇员薪水的15.3%。联邦政府收缴的薪资税，绝大部分用于社会安全金，一部分用于医疗保险，以保证工薪族在65岁以后享受基本免费的医疗保险。2013年，美国收缴的薪资税有7262亿美元用于社会安全金，这占当年社会安全金收入的84.9%。
除了薪资税外，美国社会安全金的收入还有其他来源。一是社会安全金家庭受益人缴纳的个人收入所得税。2013年社会安全金项目这方面的收入为211亿美元，占社会安全金当年收入的2.5%。二是财政部退还的一些成本资金。2013年财政部退还的成本资金为49亿美元，占社会安全金当年收入的0.6%。三是社会安全金投资的利息收入。2013年社会安全金的利息收入为1028亿美元，占社会安全金当年收入的12%。
财政部发行的债券代表政府信誉
联邦政府会用收缴上来的薪资税为已退休人员和符合条件的家属、残疾人士每月发放社会安全金，也就是养老金。那么，美国每年几千亿美元的社会安全金以及积累的2万多亿美元的社会安全金是如何投资的？当社安金出现赤字时联邦政府又要如何应对？对社安金体系是否要做改革？这些议题都曾引起社会的讨论。
根据美国社安法，联邦政府收缴的薪资税进入社会安全金项目后，所有资金分成两项投入到两个信托基金中，一个是联邦老年人和配偶养老保险信托基金，一个是联邦残疾人养老信托基金。按照法律规定，社会安全信托资金只能投资到以政府作后盾、财政部发行的特殊债券挣利息，而不能投资到股票上去赚大利或大赔本。财政部发行的债券代表着美国政府的信誉。到目前为止，美国政府还没有不履行职责的行为发生，投资者则认为美国政府债券是世界上最安全的投资标的。
社会安全信托基金投资的财政部债券由世界各国投资者购买，这一债券比财政部发行的其他债券更具有安全性，因此也更能吸引投资者购买。首先，社会安全信托基金投资财政部债券不会在价值上出现波动，任何时候都可以兑现票面价值。即使是要提前兑现，政府也会保证社会安全信托基金不会损失投资收益。第二，社会安全信托基金购买的财政部债券，即使是短期债券都是按照中长期债券的利息获得收益。截止到2013年底，美国社会安全信托基金积累的财政部债券价值总额为2.8万亿美元，在2014年为社会安全信托基金带来990亿美元的利息收益。
公共养老金面临入不敷出危机
美国公共养老金的管理有两项指标，一是每年的资金流动，二是累积的公共养老金资金流动。每年的社会安全金收入减去支出和管理成本，如果有盈余，联邦政府可以将盈余暂时用于其他方面。如果社会安全金在当年出现亏损，则社会安全金可卖掉一部分累积的公共养老金债券来补平窟窿。根据美国国会的报告，1957年至1965年，每一年美国社会安全金当年的收入都不抵支出，处于赤字状况，因此只能靠卖出积累的养老金债券来维持局面。
1966年到1972年，每一年美国社会安全金当年的收入都超过支出，出现盈余。1973年至1983年，每一年美国社会安全金当年的收入又都是不抵支出，1982年的赤字达到136亿美元。1984年至2009年，美国社会安全金的局面又翻了个，每一年都有盈余，其中2001年盈余达到902亿美元。2009年美国社会安全金的当年盈余下降到34亿美元，2010年则是出现了489亿美元的赤字。
从2010年到现在，美国社会安全金又陷入了赤字的危机，2014年的赤字高达797亿美元。依据推算，在2032年之前社会安全金每一年均面临赤字问题，2032年当年的社会安全金赤字将达到5352亿美元。美国社会安全金累计资金额在2013年达到2.8万亿美元。根据推算，2019年社安金的累计资金额可上升到2.87万亿美元。由于社安金每年庞大的赤字，到2030年社安金累计金额会下降到1万亿美元，2031年下降到5602亿美元。2032年社安金累计的盈余更是降到442亿美元，而当年的社安金赤字将为5352亿美元。社安金既入不抵出，也没有足够的累计余额来弥补赤字，社安金将开始破产。
养老金入市成社安金改革一种方案
美国社安金破产并不是退休人员领不到任何的公共养老金，而是当年的薪资税收入无法全额支付退休人员的养老金。按照推算，2033年当年的薪资税收入只够支付75%的退休人员的养老金，因此国会需要从现在开始就采取行动以解决这一问题。美国的公共养老金的特性是投资政府债券，这等于是由政府做担保。但如果社安金入不敷出，政府却不能从别的预算中拨钱来堵这个窟窿。堵社安金的窟窿只能从社安金本身的征收、管理上来想出路。
如何解决社会安全金入不敷出的问题，美国国内有过不同的改革蓝本，其中最具争议性的是公共养老金能否私营化议题，这包括允许公共养老金投资股票市场，通过较高的回报率来减少社安金的赤字。小布什执政时期曾提出公共养老金私营化的方案，希望公共养老金不仅仅是投资政府债券，部分公共养老金也可以投资到股市。小布什的公共养老金私营化包括3个方案：一是将薪资税的2%投资到股票和共同基金上，二是将4%的薪资税由雇员自己建立投资账户进行投资，三是1%的薪资税由雇员自己建立投资账户进行投资。但小布什的计划一直得不到国会的支持，公共养老金私营化也无疾而终。奥巴马执政时期坚决反对公共养老金私营化，奥巴马主张提高富人缴纳薪资税限额，以从富人处多征收薪资税来堵窟窿。而经济学界则主张提高薪资税税率和降低退休人员养老金水平这两种方式并行来解决社安金赤字问题。
低回报低风险是养老金投资底线
由于公共养老金是退休人员的养老钱，而且也是政府对公众利益的承诺，因此这笔资产的投资带有强烈的政治色彩，联邦政府对待公共养老金的投资策略到目前为止仍是以低回报和低风险作为主旨。根据法律，公共养老金投资到政府债券以法定的利息率获取回报，而且利息率是以长期利息率作为保障。同时，社会安全信托基金没有资本运行中的风险，即使债券提前卖出也不会遭到罚款，这使社会安全信托基金在每年出现赤字时可以随时卖出累积的社会安全金债券来堵窟窿而不必担心受罚。
美国国会审计署在一份有关公共养老金投资股市的分析报告中提到，公共养老金投资股市对公共养老金、美国经济和政府预算政策都会带来影响。公共养老金投资股市有获得高回报的前途但投资风险也很高。投资股市的高回报率能促使公共养老金更长时间为退休人员提供退休福利，这样做甚至不需要对现有社会安全金体系进行全面改革。但是如果在股市低迷或是熊市的时候，投资股市的公共养老金就会大亏，因此投资股市未必能够解决社会安全金长期赤字问题。美国金融危机曾使股市大跌，股市的高风险性也为人们敲响警钟。即使现在美国股市处于牛市，但公共养老金投资股市在美国仍然是一个禁区，因为这不仅有股市的风险，也有政治上的风险。
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