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人力资源和社会保障部出台的有关规则，实际上是为我国工业化提供更加可靠的保障，它会让我国的人口流动更加理性，公民宪法上的社会保障权利得以平等实现。
人力资源和社会保障部近日发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》，对我国城乡养老保险制度作出重大改革，今后我国职工养老保险、新农村养老保险和城镇居民养老保险可相互转换。这为加快我国城市化的步伐提供了强有力的制度保障，也为我国社会保障权利的平等奠定了坚实的基础。
养老保险相互转换具可操作性
社会养老保险是我国社会保障制度的重要组成部分，目前国家建立基本的养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，为公民提供全方位的社会保障服务。在社会保险的各类别中，社会养老保险最受人瞩目，这一方面是因为社会养老保险关系到城乡居民的养老问题，另一方面则是因为我国当前的社会养老保险制度过于混乱。现在我国养老保险制度大体上包括以下几个方面：国家机关事业单位职工养老保险、城镇职工基本养老保险、农村居民养老保险、城市居民养老保险、退役军人养老保险等。人力资源和社会保障部近日发布的征求意见稿，实际上是要解决城镇职工基本养老保险、农村居民养老保险和城市居民养老保险的相互转换问题。
但正如人们所看到的那样，由于我国按照公民的身份建立了不同的养老保险体系，彼此之间存在着权利义务不平衡的问题，因此，要想建立互联互通的管道，必须设置一定的条件。征求意见稿规定参加职工养老保险缴费年限满15年的，可申请从新农村保险和城镇居民保险转为职工养老保险，如果职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从职工养老保险转为新农村养老保险和城镇居民养老保险。这样的制度设计既考虑到了不同养老保险的待遇水平，同时又考虑到了国家的承受能力，因而具有一定的可操作性。
制度设计初始阶段要集思广益
早在多年前，笔者就曾指出，由于一些决策者习惯于“摸着石头过河”，在设计有关法律规则的时候缺乏通盘考虑，因而在制度实施的过程中出现了许多问题。制度的变革不仅会激化矛盾，而且会引发许多新的法律问题。所以，在制度设计的初始阶段一定要集思广益，从而使制度具有一定的前瞻性和系统性，防止制度变更增加社会成本和经济成本。
事实上，我国在经济制度改革方面已经出现了许许多多的问题，我国的股票市场就是一个非常典型的例子。由于当初设计的时候没有考虑到投资者权利平等的问题，因此在后续改革中付出了巨大的代价。社会保障体系改革也是如此。由于当初设计社会保障体系的时候，针对不同的群体制定了不同的规则，因而在城市化发展的过程中，出现了因身份变化而引发的社会保险不匹配的问题。人力资源和社会保障部出台此项规则，就是要从根本上解决公民身份变化所引发的社会保险问题，但很显然，这样做必然会导致付出巨大的成本。正如人力资源和社会保障部有关负责人在接受记者采访时所说的那样，由于职工养老保险、新农村养老保险和城镇居民养老保险制度之间的缴费水平差异很大，因此，如果简单地进行对接，认同新农村养老保险和城镇居民养老保险缴费年限，那么会造成权利与义务的不对等，导致资金不平衡和道德风险。
减缓城市化带来的各种压力
按照现代法治社会的通常做法，如果因为制度的不周延而导致公民的权利受到损害或者可能受到损害，那么国家必须为此承担所有的责任。换句话说，在法律制度变化过程中产生的成本应该由政府来承担。尽管从理论上来说，制度变革所带来的成本最终仍然转嫁到每个纳税人的头上，但是政府必须首先承担相应的责任。各国通常的做法是，在广泛征求意见的基础上，“就高不就低”，尽可能地减少制度转换给某些利益群体带来的损失。按照人力资源和社会保障部的做法，对职工养老保险转入新农村养老保险和城镇居民养老保险的参保人员，为了避免出现参加职工养老保险、新农村养老保险和城镇居民养老保险均不满15年而享受不到待遇的情况，规定各项制度的缴费年限可以合并累计，这样做更有利于维护参保人员的权益。换句话说，今后农村居民可以到城市参加职工养老保险，城镇职工也可以到农村去参加农村养老保险，这种双向互动，不仅可以在城市化发展的过程中，实现人才的自由流动，从而避免中国农村彻底的空壳化和荒芜化，同时又可以在一定程度上减缓城市化所带来的各种压力。
按照著名经济学家刘易斯的观点，在农村社会向工业社会转换的过程中，劳动力的价格会出现一个拐点，劳动力的价格会大幅度的上升，这就是著名的“刘易斯拐点”。但是，这位经济学家仔细分析西方国家劳动力价格变化情况后认为，当工业化发展到一定的程度，会出现一个劳动力价格均衡的问题。换句话说，城镇职工的劳动力价格会相对平稳，而农村居民劳动力的价格会逐步上升，城镇职工的劳动力价格与农村居民的劳动力价格会呈现一个平衡的态势。城镇职工劳动力价格与农村居民劳动力价格水平会大体相当。因此，国家在制定社会保障制度的时候，应当未雨绸缪，充分考虑到劳动力价格的均衡问题，统筹兼顾，制定更加公平的社会养老保险制度。人力资源和社会保障部出台的有关规则，实际上是为我国工业化提供更加可靠的保障，它会让我国的人口流动更加理性，公民宪法上的社会保障权利得以平等实现。（作者系中南财经政法大学廉政研究院院长、经济法教授）
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