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近日，人社部就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》公开征求意见。《办法》提出，我国城镇职工基本养老保险(“职保”)、新型农村社会养老保险(“新农保”)或城镇居民社会养老保险(“城居保”)之间，参加过两种或两种以上的人员，可衔接转换养老保险，年限为15年。而只参加了一种保险制度，在跨地区转移时，依然按照各制度自身的规定转移接续。
一直以来，由于我国社保制度设计的碎片化状态，流动人口的养老金问题常常遭遇各种制度藩篱。2010年之前，流动劳动力社保的跨省转移一直作为顽疾存在，这也导致了此前珠三角出现大量工人退保现象的发生。直到2009年底国务院出台《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，上述问题才有了较好的解决。而如今，一部分从城市工厂返回家乡的劳动力，则又遭遇了“职保”与“新农合”、“城居保”之间无法衔接互转的问题。
按照过去的规定，一个人在城市缴纳了职保，返回家中又参加了新农合或城居保，如果职保缴纳满15年这一领取养老金的最低年限，那么当事人必然会选择待遇更高的职保，但与此同时，新农合或城居保的参保效益将作废；如果职保缴纳未满15年，那么职保的权益就将作废，只能享受待遇更低的新农合或城居保。如今新规一出，缴纳职保未满15年的可以直接转入新农合和城居保，避免职保参保权益受损；而如果缴纳职保已满15年，那么新农合和城居保的参与权益也可直接计算入职保。
新规解决了流动人口所面临的，三大养老险之间难以衔接转换的问题。尽管在职保转新农合或城居保时，只转个人账户不转统筹账户的规定会让当事人有一定损失，但包括互转的年限不折算和重复参保缴费应归还本人，以及互转应在15个工作日内完结等规定，都较为实际地考虑了该劳动力群体的利益。因此，就目前来看，就解决三大养老险之间不能互转问题而言，新出台的规定基本达到了人们的预期。
不过，养老金改革拥有多个层次，上述职保、新农合与城居保之间的不能互换，仅仅是改革路线图中的小小一步。更为重要的改革步骤，应该是破除农村居民、城镇职工、事业单位职员和公务员之间的多轨制。
上世纪80年代，百废待兴的中国社会为了实现干部年轻化，承诺了公务员养老国家全包的政策，这也恢复了从1958年开始废止的双轨制。自此以后，企业和具有准公务员性质的事业单位员工、正式公务员之间的养老待遇开始迅速拉大。这一安排在横向上制造了公务员与企业职工的差距，随着时间的推移，在纵向上又引发新人为老人背负养老责任的问题。同时也使得中国在社会保险缴费率排名全球前列的情况下(世界银行2009年关于各国实际承受税率的测算)，农村、城镇居民和企业职工却享受着远低于实际支出的养老收益。
当然，除了上述两种不平等，还包括通过户籍制阻挡流动劳动力享受城市养老待遇的不平等。这一隐性的不平等，使得城市一方面享受了外地劳动力的建设服务，另一方面却不必承担其未来的养老责任。总之，围绕着养老金这一议题，改革的进程决不能仅仅止步于解决城乡之间的互换等技术性问题，根本上必须朝着向双轨制开刀的方向迈进。
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