戴相龙：争取最晚2020年做实养老金个人账户

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　　我讲讲世界上养老事业发展新的动态。我想，这对我们了解和推动我们国家的养老保障事业是有帮助的。

　　我们国家GDP去年是47万亿，如果今年增长7.7%，那就是超过50万亿了，但是我们只是两三万亿的养老金支出。这个数字很能反映一个国家的财政体系的健康状况，反映一个国家这一代人对下一代人代际之间的问题，是一个非常重要的指标，不能小看，我们对这个指标看得轻，今后要科学发展，这个指标是很重要的。

　　一是人口趋势，全球大多数国家和地区正在面临人口老龄化调整。全球65岁以上的人口，1950年是8%，2050年达到16%。你们听起来增加不多，（但）这是全世界平均的。2011年，65岁以上人口各个国家的比例，50年以后增长幅度是多少？日本只增长16%，因为它已经相对老龄化；俄罗斯增长45%；韩国增长138%；中国增长165%。也有比我们更大的，秘鲁是248%，越南是282%，增长了2.8倍。到了2050年，美国老年抚养比为33%，印度是100个人养22个人，中国是100个人养接近40个人，即2.5个劳动力抚养一个老年人，低于日本，高于印度等国。

　　二是越来越多的国家采用积累的方式为未来退休人员赎回养老金，现收现付值和积累值，使用积累值越来越多，这是一个全球的趋势。养老金支出高度依赖个人账户积累的有澳大利亚、智利、墨西哥、瑞士等，中度依靠个人账户积累的有美国、英国、巴西、南非，个人账户只作为补充的有法国、德国、意大利。

　　三是从（中国）现在来说，企业按照平均工资20%纳入基本账户，这就是现收现付的账户，个人的8%列入个人账户，这就是积累账户，我们72%是基本账户，28%是积累账户，积累账户的钱本来就不太多。

　　四是养老金储备规模占GDP（国内生产总值）的比例各个国家之间存在很大的差异。世界银行统计的养老金储备，它是公共养老金，像美国用社会保障的那个都是属于养老金储备，同时加上主权财富基金，像我们这样的财富储备基金可以把这个加起来，加起来是多少呢？养老金储备占GDP的比例最高的是挪威，为83%左右，日本是25%，美国是15%，中国只占到GDP2%。

　　但是，如果把（上面）三个制度加在一起，公共养老金、补充养老金、个人储蓄、养老金的储蓄，如果加在一起，2011年美国共有17.9万亿美元，它当年GDP的总量才15万亿美元，所以它这三项支出加起来比它的GDP还多。

　　我们国家GDP去年是47万亿，如果今年增长7.7%，那就是超过50万亿了，但是我们只是两三万亿的养老金支出。这个数字很能反映一个国家它的财政体系的健康状况，反映一个国家这一代人对下一代人代际之间的问题，是一个非常重要的指标，不能小看，我们对这个指标看得轻，今后要科学发展，这个指标是很重要的。

　　五是在现行养老金的计划下，各国养老金替代率(编注:是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率)存在很大的差异，世界银行列了36个国家，到2050年，养老替代率最高的为95%左右，最低的只有35%左右，世界银行认为，目标替代率在70%左右。

　　六是公共养老金和储存养老储备金的规模，应该与长期的目标和预期风险保持一致。世界银行社保局认为，中国所设立的全国社会保障体系的规模只能填补部分养老金收支缺口，需要对中国养老保险长远的筹资缺口进行了解，这样才能及时知道潜在的需要，进而对筹资方式进行安排，经济和人口的风险也会对筹资缺口产生影响，因而需要对筹资战略通盘考虑。

　　世界银行向我们提供的上述信息，对于我们了解和借鉴外国政府完善养老保障制度，进一步完善我们国家养老保障制度有重要的参考价值。我们不能关起门来，要看看世界上是怎么做的，我们是世界上第二大经济体，再过十年、二十年又是多大，养老金占GDP比例很低，（但）这是中国全面建设小康社会的一个重要指标。

　　建立社会保障体系实际上是第二次分配，绝对不能把社会保障支出看成负担，看成单纯的支出，应该看成既是支出也是收入。社会保障体系确实太大了，个人也要交，企业也要交，政府也要补贴，很重要的是国家来决策，国家来担当，必须下这个决心。

　　“十一五”期间是我们国家社会保障事业获得迅速发展的最重要的时期，特别是农村养老保险、城镇居民养老保险都建立了，这是很大的进步。但是，也必须清醒地看到，我们国家社会保障体系还不完善，城乡之间、不同群体之间差距很大。特别是人口老龄化的加快发展和养老金个人账户大部分空账运行是一个很大矛盾，给社会保障长期的收支平衡和资金的保值增值造成巨大压力。

　　我也是十八大代表，我参加了十八大，我特别注意这一块儿。后来领导人的讲话有一个数字限制，我说压了一半会不会把社保我关心的这一块儿全压了，后来我一看，我关心的这一块儿一个字也没减少。我重新学习十八大报告，觉得有几个问题：

　　第一，对完善社会保障体系的重要意义要再认识。过去我们从体制上认识，建立社会主义市场经济必须有社会保障体制才能促进竞争，现在我们要从分配上来研究问题，建立社会保障体系实际上是第二次分配。从发展上来认识，现在我们转变经济发展方式，要扩大消费，布局从出口、投资、消费转向以消费为主，同时投资和出口。如果扩大投资，没有钱不能消费，没有社会保障不敢消费，没有新的领域也不能刺激消费，所以扩大社会保障体系，提高社会保障水平是提高消费的重要保障。而且我认为，扩大社会保障支出不能仅仅看成是支出，它也是收入，一方面支出了这个钱，另一方面社会上有了投资的积极性，另外社会上有了消费、医疗卫生也带动社会发展，绝对不能把社会保障支出看成负担，看成单纯的支出，应该看成既是支出也是收入。

　　第二是发展民生的，保证当代和隔代均衡发展，利益均衡的重要依据，要把这个意义再认识。我认为要完善社会保障体系，既要循序渐进，也要尽力而为，不能只讲循序渐进，还要讲尽力而为。

　　第三，物尽其职，物尽其力，国家要担当。社会保障体系确实太大了，个人也要交，企业也要交，政府也要补贴，很重要的是国家来决策，国家来担当，必须下这个决心。

　　第四，做实个人账户是完善社会保障体系全面建成小康社会的一个重要指标，如果到那时候已经初步建成社会保障体系了，我们个人账户还有缺口，显然是不好对外说的。所以我认为，在这些问题上要进一步地来提高认识，这是我学习十八大的体会。

　　另外，十八大报告里面对养老金，特别是职工养老保障提了明确的要求。逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营机制，确保基金安全和保值增值。

　　建议通过增加财政拨款合法性社会保障特定国债，用最长8年时间，到2020年实现做实个人账户。我个人的看法，恐怕要提出这个目标，在这个问题上，我们全党，全国人民一定要下决心，不做实在是不行了。

　　我下面就围绕着十八大报告提一些建议，讲一讲学习的体会和建议。

　　第一，建议通过增加财政拨款合法性社会保障特定国债，用最长8年时间，到2020年实现做实个人账户。2011年做实个人账户13个，已经试点了，我个人的看法，恐怕要提出这个目标，最多八年的时间，到2020年做实个人账户。1992年中央就提出来建立社会统筹和个人账户相结合的制度，1995年就发了通知，1998年正式提出了，2002年十六大的时候又提出来，十七大的时候好象没有提，十八大这次又提了，所以在这个问题上，我们全党，全国人民一定要下决心，已经向世界公布了，不做实在是不行了。

　　由于这个制度建立较晚，大批职工退休造成社会统筹账户不足以支付退休金，昨天我跟郑教授（郑秉文）又核对了一下，他说报告上这些数字都有，到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。这一次十八大报告明确提出来要逐步做实个人账户，因此我建议，再用八年的时间，到2020年做实个人账户。

　　具体工作上来说：

　　1、有关部门要组织测算，究竟要做实账户要多少钱。我说一下，前六年我们收的养老金总数里面28%是个人账户，如果这样算是15000亿，今后8年，可能比这个多，也可能是25000千亿，但是由于全国统筹可以抵消一部分，避免有些地方因为统筹资金不够占用个人账户，说起来可能5万亿左右，有这个可能。所以第一是要测算这个缺口，到2020年做实个人账户要做出一个目标政策系统的决策。

　　2、尽快实现全国基本养老金的全国统筹。

　　3、原来各级政府用于养老金的补助不能减少，但是这个前提之下还不足，主要是中央财政加大财政支持，再不足，发行社会保障特定国债来解决这个问题。我们现在财政赤字占GDP是1.5%，明年可能高一点，都是在警戒线以内，这个缺口是要付的，将来集中付，不如现在逐步的付。

　　关于个人账户的缺口的名称叫什么，这个名称不是名称问题，有现收现付制，按照28%建是个人账户，是积累制，这两个资金应该分账核算，分账平衡。不能说有账没有钱，我是学会计的，账要相符，不能有账没有钱，这是什么账？假账。这对外国也不好说，要考虑考虑这个叫什么名称。另外占用这个词也有一点问题，我的钱怎么你占用了，也有一点问题。还是站在统筹角度上用这两个账户，所以应该是个人账户的钱有2000多亿，还是有的，不然老百姓说这是空账，钱哪儿去了，并不是不还，所以要考虑一下用什么词来表达，这两个账户是分类核算的，一个是现收现付的，一个是个人账户，一定要管理起来。

　　做实（养老金个人账户）一定要划拨国有资产，划拨国有资产应该通过立法，通过制度要制度化。要完善现有国有企业上市公司10%的股份资金的制度，这是财政部的一个办法，要上升到国务院条例。

　　第二，建议加大国有资产划拨力度，扩大全国社会保障储备资金，应对人口老龄化造成的缺口。

　　现在我们的缺口有两个，一个是个人账户的钱被统筹账户占用了。还有一个问题，人口老龄化缺口增大了，人口老龄化主要通过划拨国有资产，充实国有社保资金，增加战略储备去解决。

　　我自己认为，国务院近10年政府工作报告，除了一年没有讲，9年政府工作报告都有通过划拨国有资产充实国有社会保障资金。但是我感觉，按照比例增长好像很好。现在我们是一万亿，但是扣除掉中央补助13个省700亿，实际上是8200亿。我从来讲千万不要说我们有一万亿，只能说我管理的基金规模有一万亿，其中还有1700亿不是我们的。世界银行说，你弥补不了，你有依赖，这是坏事，所以我认为一定要做实，做实一定要划拨国有资产，划拨国有资产应该通过立法，通过制度要制度化。

　　1、要完善现有国有企业上市公司10%的股份资金的制度，这是财政部的一个办法，要上升到国务院条例。

　　2、中央企业上交利润，现在叫资本经营预算制，今年大概能交1000亿，去年就拿了20亿，我建议应该制度化，分成制，中央企业上交利润的20%划拨到社保基金。

　　3、如果有必要，中央企业总资产30万亿，净资产如果按40%算是12万亿，四大银行的净资产3万多亿，我粗略算了一下，当然这不能都划过来，说不定划过来还有负债呢，就不划了，但是账是这样的账。但是有一条，中央国有企业上市的，股价超过50亿的，将近2万亿，不但增加社保资金，而且还可以促进现代企业制度的改革，我认为这是可行的，但是什么时候划这是另外一回事。

　　总而言之，要告诉大家，我们有缺口，我们有办法，我们能平衡，中国人的社会保障事业不会降低，而是会提高。不要回避这个问题，一会儿说有缺口，一会儿说没缺口。把道理讲清楚，有缺口，有办法，能平衡，增强信心。

　　我建议中国要设立专业的监督管理部门，有一个部，部长来当主席或者是副主席，然后再成立二三十人的专家小组，或者叫监管局为他们服务，我想把我这个企业年金以及农村养老保险统统都监管起来，3万多亿，今后是6万多亿，这太重要了。

　　第三，这次十八大提出来了，我建议，加快建立社会保障基金的投资运营机制制度，确保基金保值增值。现在一共三万两千多亿，最重要还是城镇职工养老保险两万多亿，按照以前的规定，只能存在银行，只能买国债，10年的回报率低于通货膨胀率，中央有关部门都很重视。

　　城镇职工养老金的投资运营不是简单的问题，不是大家说交给谁怎么管。

　　1、剩下来的钱主要是个人账户的钱，不是统筹账户的钱，个人账户集中起来委托经营有一个法律问题。在外国，个人的钱都是个人的，墨西哥的个人账户是13家养老金投资公司、5个产品，年轻人买股票多一点，退休的人几乎不买股票。但是我们国家的养老金个人账户有两亿三千多，一个人平均只有一万块钱，委托出去这个东西显然也不现实，很分散，数额很小，风险很大。

　　所以，我认为可以制定一个个人账户投资办法，要广泛征求群众意见，相信群众也会理解，如果集中了以后，还可以承诺他一定的回报，比如说，略高于通货膨胀。以后再过10年，个人账户多了，咱们再研究一次，我不委托了，你自己选，也可以，这个问题要解决。不然的话，你想做好事他还有意见。但是你委托我是不管的，你委托给我，我不管是个人账户还是统筹账户，你就委托给我一笔钱，不管来源分配，只管给我的这部分钱加上我的钱在一起投资，分配我是不管的。

　　2、委托机构，最近国务院领导同志也讲了，可以通过新设机构和委托现有机构投资运营，这个问题因为涉及到社保理事会我不太好讲，但是我总是想早一点决定。社保理事会如果做这个事情，实际上我们已经接受了1700亿的委托，减少国务院设立新的机构，也有利于用我们12年的经验，也可以降低成本，另外这个风险我们也开始配置到各种比例，不是一个篮子，在我们来说，我们有很多的配置。

　　但是也有一个问题，社保基金和地方养老金放在一起经营有很多的技术问题，加在一起不分还是一个理事会搞两个基金，哪个赚得多哪个赚得少会不会也有意见，当然这些问题都还是可以商量的。国务院能够早一点做出决定，我们都服从国务院的决定。

　　3、我们是储备资金，严格来讲，我们的储备资金应该有封闭期，任何国家的养老储备金都有封闭期。但是你必须要缺口说出来。固定收益产品比例要比我们高，股票直接股权投资这些肯定要比我们低。

　　最后我还有一个建议，要改进对国内社保资金投资运营的监督管理。所有的外国公共养老金也好，或者是养老储备金也好，它是指定了一个专业委员会监管，财政部长当主席，还有一个副主席，若干人组成的，有一个专家小组。我建议中国要设立专业的监督管理部门，有一个部，部长来当主席或者是副主席，然后再成立二三十人的专家小组，或者叫监管局为他们服务，我想把我这个企业年金以及农村养老保险统统都监管起来，3万多亿，今后是6万多亿，这太重要了。

　　与此同时，我还建议企业去搞个人养老保险储蓄，三条“腿”，我们这条“腿”没有。我对我们国家建立社会保障体系、完善社会养老保障体系，我们的社会保障体系走在全世界至少是中上，是有信心的。

　　（戴相龙系全国社保基金理事会理事长，本文根据其昨日在中国社科院社会保障国际论坛上的发言内容整理而成，文字略有删节，未经戴相龙本人审阅。）

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