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背景
为充实社保基金，截至2011年底，全国国有企业(不含金融类企业)已划归社保基金国有股权2119亿元，占全部社保基金财政性收入的43.1%。
尽管成绩斐然，2012年11月28日，中国证监会主席郭树清仍建议划拨更多的国有资产（包括金融资产）到社保基金，划拨比例可以达到30%〜50%。
一石激起千层浪，郭主席的建议再次引发对国有资产管理体制的讨论。赞同者们认为，政府部门不应该有那么多以企业形态存在的资产，划拨更多的国有资产给社保基金不仅可以从多方面改善公司治理，推动国企进行真正的市场化改革，有助于提高管理效率，实现国有资产的保值增值，而且可以厘清现行国有资产管理模式的角色定位模糊之处，使国有资产真正成为全民所有的资产。当然，反对者也不在少数，还有专家认为有可能是媒体误读了其原意。
究竟国有资产划拨社保基金是否可行？30%〜50%的国有资产划拨社保基金后，公司治理水平是否必然得到提高？《国企》杂志本期特邀国有资产管理研究专家对此进行深入探讨。
邀请嘉宾
中国企业改革与发展研究会副会长、
中国政法大学资本研究中心主任 刘纪鹏
国务院国资委研究中心竞争力研究部部长 许保利
财政部财政科学研究所国有经济研究室主任 文宗瑜
天强管理顾问公司总经理 祝波善
资产划拨体制不顺
《国企》：对于郭树清主席提出的“向社保基金划拨30%〜50%的国有资产以解决社保基金资金缺口”这种观点，您有何看法？
许保利：有观点认为，国有资产划拨社保基金可以解决社保基金的资金来源问题。因为存在不确定性，通过30%〜50%的国有资产划拨社保基金来充当社保基金的主体，目的难以完全达到。
对于社保基金来说，出售股权是选择之一，然而国有股并不能随意出售。那么，可能更多的是凭借股权分红。然而拥有股权并不等于就有分红，因为企业经营不确定，如果企业盈利可能就有钱可分，如果企业亏损就没有钱可分。即使有钱，是否能分到红，也要和企业协商谈判，不是社保基金一家所能决定的。企业利润有多少用于社保基金分红，分红比例该如何确定，是由国家规定还是由社保基金同企业进行一对一谈判，这都是需要研究的问题。中国股市不分红的铁公鸡众多，如果社保基金分红了，不可能其他股权人不分红。如果都分红，企业能否承受住？由此可见，社保基金来源依赖国有股权分红面临许多挑战和问题。
我个人认为，社保基金来源的主体应当是“领钱人”的“缴付”而非划拨的国有资产。30%〜50%国有股权划拨的提议有可能意在对国有上市公司产生压力，促使其从不分红转向分红。因为相对于股权划拨，对企业来说分红肯定是更优的选择。
刘纪鹏：我个人不同意社保基金接受、管理从国有企业包括国有金融企业划拨的30%〜50%的国有资产，该命题本身也是错误的。首先，国有资产为什么要划到社保基金？其次，划到哪一个社保，是全国社保基金理事会管理的社保基金还是这些年来正面作战的各个地方社会保障基金。假如划到作为储备基金的全国社保基金，问题更大。我们从三个方面来分析。
第一，国有资产不适宜划到全国社保基金理事会。其体制不顺。
全国社保基金谁能用，什么情况下可以用，以及如何用不明确。全国社保基金理事会的性质、定位、业绩考核和监督机制也不明确。如果用来填补地方省市社保基金的缺口，是否会哭的孩子有奶吃？还有，谁来监管全国社保基金理事会？一直以来社会就对其有很多非议。全国社保基金应该分到各个省，形成一定的储备，没有必要统一到全国社保基金理事会。在体制不顺的情况下，再划拨30%〜50%的国有资产更说不清。全国人民希望看到的是透明的全国社保基金理事会。目前，其法人治理结构、内外约束、考核机制不健全，我们不放心。
第二，即使体制顺了，也不应该向社保基金划拨国有资产。
社保基金是全国人民看病养老的救命钱，不能在资本市场承担风险，要实现盈利。在股市不好的时候，可以出逃。因此，社保基金就相当于全国人民的后宫，其作用不是在战场前方正面御敌。中国的资本市场是国有股一股独大，也正是国有股的一股独大，才承担着稳定资本市场的重任。国有股一旦后撤，中国的资本市场就垮了。
第三，如果国家需要国有资产来充实社保基金，现金而非股权是最好的形式。
社保基金目前是公共财政转移支付。如果需要的话，国有资产收益可以通过国有资本经营预算用于社保基金。不过这种拨付应该也最好是现金的形式，而非划拨股权。因为，现金拨付一清二楚，在社保基金理事会的管理运作下，增值多少清晰可见。如果划拨国有股权，股价高了，可以说是自己运作得好；股价低了，可以说划拨的国有股质量不好，很容易成为一笔糊涂账。
祝波善：30%〜50%的国有资产划拨比例，从理想角度来看是比较合理恰当的。这回归到了国有资产的属性，即国有资产存在的价值是什么。国有资产是全民所有的资产，而且社保基金缺口主要源于历史原因，因此用国有资产补充社保基金肯定是未来的方向。
《国企》：在目前的经济发展和国有资产管理状况下，向社保基金划拨30%〜50%%的国有资产是否可行？
许保利：30%〜50%的国有资产划拨社保基金面临很多现实问题。划拨这么大比例的国有资产，国资委肯定不会同意。资产都划走了，国资委的出资人角色是否还存在？怎么划拨？非上市公司的国有资产划不划？对于众多存量资产，划拨哪一个企业？这些都需要博弈。双方博弈的结果可能是新上市企业一部分股权可以划拨，现有国有企业股权不能动。如果仅仅是新上市企业一部分股权，数量不多，意义也有限。此外，对于30%〜50%的国有资产如何区分也是问题，如果把劣质资产或者亏损企业划过去的话，社保基金不但没办法分红，可能还需要注资促进企业发展。
文宗瑜：30%〜50%的划拨比例，有可能是媒体的误读，因为这不可操作。上市公司30%〜50%的国有股权如何变现，操作性也不是很大。四大商业银行划给社保基金，和汇金公司持股有什么本质区别？和其他国有资产管理机构持股有什么区别？此外，我们还要问一下划拨资产国资委同意不同意，财政部同意不同意，国务院同意不同意。更重要的是企业愿不愿意，一旦上市就划拨走30%〜50%的国有资产，谁还愿意去上市？
我们要实事求是地看问题，从政策可行性上可以考虑把国有股权划拨社保基金的比例从10%提高到12%〜15%。这是可行的，再高了就不具备可行性，因为30个百分点对应的资产数额非常庞大。
祝波善：这么大比例的划拨是否可行牵涉很多问题。
问题一在于划拨的主要是国有上市公司这一块资产，此外还有大量的国有非上市企业。过去，国资管理部门一直推国企整体上市。一旦实施30%〜50%国有资产划拨社保基金，国有企业整体上市的动力和积极性必然下降，有些企业还可能有意降低国有股持股比例。这必将导致实际划拨到社保基金的国有资产数量有限。
问题二在于社保基金可以享有资产收益，但在公司治理中充当什么角色，发挥什么作用，需要做很多平衡工作。国有企业一方面要面对国资委，一方面要面对社保基金，怎么平衡？毕竟30%〜50%的股权对于公司治理来说影响很大。
问题三，如果相当一部分国有资产被划拨到社保基金，出资被拿走，出资人代表这一相对成熟完善的角色肯定要转型。毕竟经历十年摸索，已经形成了相对有效的管理体系和政策安排，如果再引进社保基金，需要更高层面设计，国资委的功能也要变换，比如主要不是做老板而是搞管理。
总体来说，国有资产划拨社保基金从大的角度看是积极方向，然而对于由此带来的三大问题，不是无解，是需要制度层面的设计。
划拨社保无助治理
《国企》：有观点认为，划拨更多的国有资产（包括金融资产）到社保基金，这样可以从多方面改善公司治理，实现国有资产的保值增值。对此您如何看待？
许保利：有观点认为，可以通过资产划拨社保实现市场化约束，推动股权多元化，提高公司治理水平。假如国企治理水平低，给了社保基金治理水平是否一定更高？社保基金拥有更大比例的国有股权，水平就提高了，令人费解。不是说股权多元化，公司治理水平一定就高，而是说解决公司治理问题、提升公司治理水平需要股权多元化。股权多元化是必要条件而非充分条件。
我个人认为，期待社保基金来提高国有资产公司治理水平效果有限。国企领导任免由国资委负责，社保基金理事会能否参与是一个问题。对于国企改革发展的事宜如何管理，是否像国资委那样内部有专门的部门研究和制定与国企改革发展相关的政策规范是第二个问题。第三个问题是社保基金能否进入董事会，是否向每个国企都派董事。如果社保基金很难参与到企业治理层面，只是拥有名义股权，那么，国有资产划拨社保基金对于解决公司治理水平而言意义不大，或者说非常有限。换一个角度思考，如果把国有资产划拨社保基金就能改善国有企业的公司治理水平，那么是不是可以把国有资产全部划给社保基金？这也就产生一个问题——社保基金能不能替代国资委？如果能，国资委是否撤销？如果不能，社保基金的职能是什么？如果国资委和社保基金各持有50%的国有资产，社保基金管什么？两者是各管一半呢，还是社保基金再设立机构管国有企业？国资委的职能又该如何调整？
此外，如果社保基金拥有国有股权可以确保国有资产更好地保值增值，那么完全可以利用增值，在资本市场收购国有股。
刘纪鹏：这种看法经不起推敲。试问一下，国有资产如果不给社保，给别的企业法人就不能改善公司治理水平，不能实现保值增值了？再问一下，如果把一部分国有资产划拨给社保基金，是划拨出去的国有资产实现了保值增值还是剩下的国有资产实现了保值增值？
文宗瑜：国有资产划拨社保基金和改善公司治理与保值增值没什么关系，也不会完善资本市场。比如工商银行(601398,股吧)划拨到社保基金也是国有股一股独大。30%〜50%的国有资产划拨过去，公司治理仍不可能改善，无非从一个口袋到另一个口袋。如果非要和公司治理扯上关系，我们不禁要问，社保基金成为国有控股股东，是改善了公司治理还是倒退了？因为对于上市公司来说，30%〜50%的股份无疑具有控股地位。
祝波善：在国有股权运作经营过程中，社保基金的角色很尴尬。目前的国有企业虽然有业绩考核，某种程度上缺乏硬约束。最简单的考核是业绩增长多少，严厉考核是领导换位置。这实际上牵涉国有企业高管干部身份的问题。这个问题不解决，双方就存在严重博弈的问题。当然，社保基金肯定希望市场化，但国企高管身份没有市场化。这对矛盾需要时间和智慧解决。此外，尽管拥有国有资产处置权，但由于社保基金不了解国有企业，其持有的国有股权在交易过程中很难确保国有资产权益最大化，将为这些国有股权的未来带来不确定性。
《国企》：有观点认为，政府部门不应该有那么多以企业形态存在的资产。这种国资管理体系出资人和监管角色混淆，影响了企业治理的效率，所以要划拨出去，把出资人的角色放到社保基金，逐步实现股权多元化、企业市场化。对此，您怎么看？
许保利：1998年以前，国有企业隶属于政府行业主管部门，部委有很多企业。1998－2003年开始组建企业集团，政府多个部门分散管理，号称九龙治水。2003年，国资委组建以后，大部分企业集团纳入国资委监管。必须强调的是，国资委是政府的特设机构，不是一般意义上的政府部门。政府部门也不直接管理国有企业。
刘纪鹏：提出国有资产过多，将国有资本分出去的论点，其前提无非是国企不行。这样的提法不科学，至少没有经过论证或者说过于武断。30年来，国资企业取得了巨大进步，发展势头良好。国有企业已经从过去的国营企业升级到国家出资企业，在现代公司治理结构下，国资开始退到幕后当股东，职业经理人走上了舞台。
国有企业数量众多，是社会主义市场经济的必然体现，也是符合中国国情的具有中国特色的国民经济基础和关键。社会主义公有制加市场经济的组合决定了中国政府具有双重职能，一是市场经济的间接调控者，充当裁判员的角色，二是组建经济国家队，充当教练员的角色。无论是会计科目还是资本运作，没有任何证据表明，国有资产的数量会影响公司治理水平。
国有资本将长期存在，因为全面私有化为时尚早，大多数人也不会同意。至于所有制结构的调整完全是市场规律使然，没有绝对的多与少。很难说，国有资本一定不如民营资本。任何非国有独资企业都是民营，只不过是持股比例在不断调整。这些调整应该在资本市场上实现，而不是分给私人或者社保基金。
专业的事情应该交给专业的人做。国有企业放在国资委系统监管，实现专业运作，这是千真万确的真理。这也可以从国资委成立以来，国有企业的快速健康发展中得到印证。不但将30%〜50%的国有资产放在社保基金没有必要，就是2009年以来实行的国有股份公司新股发行时社保基金转持10%的政策都应该停止并反思。
祝波善：政府部门不应该有那么多企业资产，得出这一判断的前提是存在的。尽管国有企业一直没有放弃改革，然而所有制属性仍是含糊的。我个人认为，国企数量偏多，理论上不需要那么多的国有企业。
《国企》：据悉，一个调查显示，国有控股的公司大企业在公司治理方面得到的综合评分偏低。这成为国有资产划拨社保的理由之一。如果不将国有资产划拨社保基金，那么现阶段如何改善国有企业的公司治理水平？
祝波善：无论是国资委还是国企董事会，通过内部人提升公司治理水平的成效不大。从现代法人治理结构来看，现在国有企业还是不太专业。当然并不是国企管理者和员工不专业，而是现行的制度没有产生专业的人。
体制内解决公司治理很难。首先人不市场化，其次国资委的定位不清楚。还有，虽然国资委推行董事会试点，但须知央企董事会是要从国资委和央企经营层面分权的。改善公司治理，要从上而下努力，对国资管理制度设计进行调整。
国有企业要不断进行改革，这个方向已经很明确。现在的障碍是公司治理层面，从决策定位到制度设计，十年积攒下来到了该解决的时候了。十年来，国资委主推了改革改制、主辅分离、淡马锡模式，内部经营运作、管理水平大为提高。然而在现行制度框架内，仍缺乏硬约束。如果这一问题得到妥善解决，反过来将推动国资企业管理水平提高。
文宗瑜：真正意义上改善公司治理，未来几年国有上市公司还要减持国有股比例。这要分三个阶段。第一个三年，国有股从目前的60%左右减持到50%左右，第二个三年，从50%左右减持到45%左右，第三个三年从45%左右减持到35%左右。国有上市公司中的国有股要从绝对控股转变为相对控股。必须说明的是这个变动是十年规划，不能急于求成，否则中国资本市场将有大的变动，甚至可能被冲垮。
转移支付是最优选择
《国企》：如果不是30%〜50%的国有资产划拨给社保基金，而是相同比例的国有资产收益权交给社保基金享有是否可行？
刘纪鹏：30%〜50%的国有资产收益权直接划拨不现实，毕竟这不是公司行为。如果是国有资本收益的30%〜50%用于社保基金可以，不过只能是现金的形式，由国家统一安排、制度要规范。必须在国家统一部署下，国有资产收益上缴财政后，国家财政预算做出安排后，再转移给社保，而不是国资委直接划拨30%〜50%的国有资产收益给社保基金。具体比例要由国家来规范，不可随意制定。此外，我个人认为，还必须每年向社会公布社保基金理事会的资产情况、收益情况。
许保利：由于历史原因，社保基金存在缺口，国企利润作为补充可以考虑。在国有资本经营预算中增加社保基金的项目可能是更好的选择。
国有资本经营预算收入决定于企业的总体利润水平，受个体企业盈利情况影响要小些，也减少了向个体企业分红的管理成本，加之若能适当提高企业利润总体上缴比例，这对于社保基金项目的支出更有保障。不过，即使有了国有资本经营预算的社保基金收入，这也只能是补充。
祝波善：相较于资产出售，分红权的方向既合理也可行。目前，必须注意到的一个现实问题是，社保基金持有的10%股权实际上是一种荣誉性资产，盘子很大，分红却很低，而且对于这部分资产如何处置也没有清晰的制度安排。从理论上说，社保基金拥有资产处置权，可以出售国有资产，但卖给谁确实是个问题。如果央企资产卖给地方国企，地方国企接手后，又必须拿出10%的股份给社保基金。如果卖给非国有企业，国有股流动又有很大限制。
理想状态是被划拨的国有资产收益和资产处置权归社保基金，而经营管理权与社保基金保持适度距离。
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