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李珍
过去的一些年，对基本养老保险实行全国统筹的呼声较高，这一思想体现在社会保险法中，2010年通过的《社会保险法》第六十二条规定“基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹”。“十二五”规划提出，要实现基础养老金全国统筹。最近，国家发改委把“研究制定基础养老金全国统筹方案”列为今年深化经济体制改革的重点。
我们注意到，自“十二五”规划发布以来，官方将社会保险法中养老保险基金全国统筹改为基础养老金全国统筹，就是说个人账户基金不会全国统筹。不知是否可以理解为当时提基本养老金全面统筹太仓促？
无论基本养老基金全国统筹，还是基础养老基金全国统筹，其优点是显而易见的，但中国的国情决定了全国统筹的难度以及全国统筹制度内生的一些问题很难解决。
所谓全国统筹是在全国范围内适用统一制度、统一管理、统一缴费基数、统一缴费比例、统一养老金计发办法，核心的内容是养老基金的统收统支。全国统筹的优点是有广泛共识的。一是利于劳动力的跨地区流动，一是有利于均衡不同地区的养老负担和资金。
但另一方面，全国统筹可能产生如下问题：
第一，全国统筹意味着事权上移，制度的最后责任人回归到中央政府，在理论上和实践上，全国统筹与事权下移的公共管理体制改革的趋势不相符合，也与退休金制度向基本养老保险改革的初衷不符。
第二，由于事权的上移，省级及以下各级必与中央政府博弈，会增加管理的难度和运行的成本。在县市为统筹单位的情况下，尚且存在下级政府或部门与社会保障行政管理部门的博弈，更何况全国统筹？不只是每个人和企业都希望少缴费多拿退休金，还因为每个地方政府都希望减轻本地企业的负担以利招商引资。1997年，基本养老保险制度推广之时，就要求尽早实现省级统筹，但进展缓慢，不是省级政府和劳动保障行政部门无能，实因他们观察到下级政府或部门博弈行为的普遍存在。全国统筹必使省级政府加入与中央政府博弈的大军中。
第三，全国统筹实现之前，在做实个人账户的过程中，必然出现地方政府等着“搭便车”的问题。目前做实个人账户的责任是由中央和地方政府共同承担的，地方财政的责任大于中央政府的责任。如果逐步过渡到全国统筹，在此之前，各地将不会有热情做实个人账户，而会选择等待。早些年各地抢着做实个人账户以便获得中央的转移支付，但2008年以来，做实个人账户的省市一直保持不变，只有13个省市。地方与中央的博弈问题已暴露无遗，我们不可视而不见。
第四，全国统筹后将会引起新的不公平和效率损失。
全国统筹有利于各地结余资金的再分配和均衡各地负担的问题，但不可避免地又会出现新的不公平和效率损失问题。中国的非农劳动力有四亿多，且地区发展水平的差异大，收入水平、消费的内容和收入的效用差别都很大。
按目前的支付制度，个人退休金包括三部分：社会统筹、个人账户以及随物价等因素调整的收入。过去的十余年，县（市）统筹向省级统筹过渡的进程缓慢，重要的原因之一是省内经济差异大。现在向全国统筹发展，养老金社会统筹部分盯住全国平均工资水平，调整部分盯住物价水平，可以预见的问题是：低收入地区退休金水平与当地社会平均工资替代率过高，从而产生效率损失；而高收入地区退休金水平替代率过低，从而发生贫困问题和新的不公平问题。也许有人会提议，既然缴费是盯住当地工资的，那么支付水平盯住当地的工资水平而不是全国的水平就不会有问题，如果真是这样，那又如何进行再分配，又有什么必要全国统筹呢？
本人以为，劳动力的流动可以通过保险关系和劳动者权益的流动来解决，全国统筹不是唯一的解决办法；全国统筹可以部分实现地区间的再分配，但由此带来的“搭便车”引起的效率损失以及由再分配引起的公平与效率的损失大于统筹的所得。
（作者系中国人民大学公共管理学院教授）
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