养老金改革方案有望7月出台 传人保部部长直接负责

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　　据财经网(博客,微博)消息 中国养老保险制度的整体改革方案设计已经启动。据了解，其内容涉及破除养老金双轨制、做实空账、提高养老金统筹层级与养老基金入市投资等多方面。接近人社部的人士透露，4月时，新一届政府各副总理分工落定后，国务院总理李克强就多项重点领域改革作出部署，以三个月为期，要求各分管副总理拿出方案。其中，就包括养老金制度改革方案，由人社部部长尹蔚民直接负责。

　　4月25日，人社部一季度新闻发布会上，发言人尹成基亦证实，目前，人社部正就此听取各方意见，进行研究和论证。据了解，这一轮养老金改革，很可能沿袭本轮医改的操作方式，多方征集意见后，汇集成数套方案，面向社会公开讨论，最后整合执行。

　　消息称养老金制度改革方案由人社部部长尹蔚民直接负责

　　养老金之忧

　　自1997年始建立的城镇职工基本养老保险(下称城职保)，是中国养老保险制度的主体，其覆盖城镇就业的企业职工。2009年底，新型农村社会养老保险(下称新农保)建立并迅速推广，2011年起，面向数千万城镇非正规部门就业者和无业居民的城镇居民社会养老保险(下称城居保)也得以建立。从覆盖率上来讲，中国的养老金制度处于历史上最好的时期。但这背后，也隐藏着危机。

　　从世界范围看，养老金制度大体分为现收现付制和完全积累制两种。前者是由工作者供养退休者，下一代人支持上一代人；后者是由劳动者自身工作时的积蓄，支持其本人退休后的收入。中国的基本养老金中统筹账户和个人账户并存的设计，本意是将两种制度加以融合，取长补短，但囿于中国养老制度的先天不足，其设计初衷并未实现，最终失去了自身平衡能力，走上了过度依赖财政资金补血的路径。

　　按照人社部的数据，截至2012年底，全国城镇基本养老保险基金累计结存2.39万亿元。“养老金不存在支付缺口”的说法，被官方屡屡强调。但一个必须面对的现实是，自1998年至今，各级财政对养老金的累计转移支付已达到1.27万亿元，这意味着，养老金累计结余的一半以上来自财政投入。

　　清华大学公共管理学院的研究团队测算，在企业职工养老保险参保率上涨，GDP高速增长，不断增加工资(增长率8.7%)和缴费基数，养老金替代率约为社会平均工资51%的条件下，到2020年，届时将出现3377亿元的养老基金缺口。依此计算，这一年的财政补贴额将增长到万亿元以上。

　　直面核心问题

　　一直以来，双轨制被视为养老制度的最大不公。

　　目前，公务员养老仍沿用旧制，全国事业单位人员3000万人中，有约1000万人仍由传统财政供养，始终未曾缴费。剩余约2000万人自上世纪90年代中期起陆续参加了社保制度改革，参照城镇企业职工养老制度，个人按照月工资8%开始缴费，进入城职保养老基金。但是，当他们退休后，却仍然按照在职工资的80%~90%的水平领取退休金。2012年全国企业职工养老金平均1900元，而同期机关事业单位人员退休金是其2倍到3倍，这一悬殊差距日益引起公众不满。

　　这种只改前端、不改后端的方式，形成“多输”局面。对事业单位人员而言，每月缴纳8%的费用，意味着其在职时收入的下降；而这部分事业单位人员只缴了少量的钱，却按照城镇职工的两倍支取养老金，事实上造成了企业职工供养事业单位人员的后果，进一步损害了养老基金的财务平衡；对财政资金来说，虽短期内甩掉了事业单位退休金的支付“包袱”，但当城职保基金收不抵支时，仍需动用财政资金补足。

　　不过，学界普遍认为，若将机关、事业单位人员退休金并入城职保，“腰斩”其待遇，改革阻力过大，并不现实。改革路径设计，必须稳定被改革者心理预期，过渡期内不大幅降低其待遇；差距部分，以职业年金进行弥补。

　　2012年11月26日，人社部对《城乡养老保险制度衔接暂行办法》公开征求意见。其基本原则是，个人账户储蓄额可以全部携带并轨，但在缴费年限计算上，职工基本养老保险转入新农保、城居保，原缴费年限可以直接承认接续，但新农保、城居保转入职工保险的，年限不得累计计算。

　　这一《办法》被学界评价为“补丁”政策，因其只支持了人群从城市到农村的单向流动，并不支持城镇化的向上流动，缺少吸引力。实际上，若不能做到养老金全国统筹，类似转移接续方案，对参保人并无吸引力。

　　改革成本几何

　　按照财政部财政科学研究所提供的数据，目前全国退休事业单位职工月均养老金约为企业退休职工的1.8倍，年均离退休费总支出1400亿元，其中大约一半来自财政拨款，另一半为自筹；而全国退休公务员养老金水平是企业职工的2.1倍，每年大约需要700亿元，均由财政全额拨款。与财政对城职保的补贴对比可以看出，这部分支出已占财政对全部养老金负担的三分之一。

　　除了不公平的问题，机关、事业单位养老金制度没有设立个人账户，因此无法投资运营，在资本市场实现保值增值，意味着财政负担将飞速攀升，政府责任无法摆脱。

　　对于双轨制的改革，必先期付出成本，短期内财政压力将明显加大。具体来说，财政需要多花两笔钱。

　　第一笔，财政需要为机关和事业单位职工额外缴纳工资总额的20%，以实现与城职保的并轨；第二笔，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分，约为在职工资的5%。

　　按照测算，假如从2008年当年开始同时把机关和事业单位纳入改革，全国的财政负担占GDP比例发展趋势可分为四个阶段：2009年~2013年，支出增幅较为明显；2014年~2020年，支出占GDP比重呈平滑下降趋势，原因是经济增长速度趋缓导致工资增长率下降；2021年~2048年，头六七年里支出增长比较缓慢，后期较快，到2048年达到峰值。到2049年的节点之后，改革收益逐渐显现，改革后的支出将小于不改革支出，越往后，收益越明显。

　　但是，各部委间对于此项改革的意见并不统一：若不改革，短期内财政负担轻，但远期债务难以承受；若改革，短期内需承担财政压力的痛苦，但长远看，制度是健康和可持续的。本届政府面对的，正是在长痛和短痛间作出选择。

　　谁来埋单

　　那么，改革的钱从哪里来？

　　全国社会保障基金理事会党组书记戴相龙曾多次公开建议，通过划拨国有资产扩充全国社会保障储备基金。到2012年底，全国国有资产近70万亿元，其中，中央企业有30多万亿元。戴相龙的建议包括，规范上市企业国有股划拨社保基金制度；中央企业上缴中央资本收益的30%划拨社保基金；逐步将国有股超过51%的部分划入全国社保基金。今年3月，财政部部长楼继伟表示未来会不断地提高国有企业利润交到公共预算中的比例。

　　但改革中放眼全国，中央、地方财政责任如何划分，这涉及央地财税关系、财权、事权的重新划分。

　　责任划分的不明确，可能将导致改革失败。一个教训是，做实个人账户试点自2001年起至今已13年，目前，中央和地方两级财政共同承担个人账户空账做实之责。现在做实部分尚不足全部空账的七分之一，其一大原因被许多学者认为是中央财政在其中承担责任过少。

　　2012年，时任中国投资有限责任公司董事长的楼继伟曾撰文阐述其财税思路。他认为，从财力分配来看，中央集中了全国财政收入的53%左右，但是中央财政支出只占全国的20%。下一步改革的方向，应当合理进行中央地方间的职能和财力分配，把国家应该管理的事务管起来。

　　楼继伟还表示，中国是唯一的养老保险由地方管理的国家。养老保险涉及劳动力的全国流动，在国外都是联邦或中央政府管理。信息处理越复杂，越可能造成信息不对称的事项，越应让地方管理，因为地方政府熟悉基层事务。相较而言，养老保险国家有条件全面管理，而医疗保险可能需要国家和地方政府合作管理。“中央要在支出上占更大的比重。”楼继伟总结说。

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