0571-22931819
无忧保早报：无忧保是业界领先的个体社保自助缴纳平台，全国首创通过微信平台提供新型社保缴纳服务，全面开启中国社保自由缴时代。
编者按：
中国养老保险制度的整体改革方案有望年内出台，其内容涉及破除养老金双轨制、做实空账、提高养老金统筹层级与养老基金入市投资等多个方面。其中，养老保险（放心保）基金统筹层级低备受诟病，虽几经政策修补，养老金全国统筹依旧是个美丽的愿景。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，中国应该明确实现中央水平的统筹层次。即使困难重重，却是势在必行！
为什么养老保险提高统筹层次这么难？障碍在哪里？省级统筹尚未实现，全国统筹何时能实现？中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，统筹层次低下加剧了中国社保碎片化程度；碎片化制度导致社保制度不公平；社保制度不公平致使社保成为近年来社会和两会的热议重点。之所以1991年以来统筹层次无法提高，是因为阻力就在政府本身，在提升统筹层次这一问题上政府是“叶公好龙”。之所以政府成为叶公好龙，是因为存在着两个重大困境。
□本报记者 李画
上一级政府不愿负兜底责任
记者：大家知道，养老保险统筹层次的高低意义非常重大：地区割据、制度碎片化、转移接续存在严重障碍，资金难以集中上解、投资体制不能改革、地方资金分散、法人治理结构难以建立起来，等等。除了直辖市和陕西省之外，中国养老保险的统筹层次主要是以县市为主。为什么省级统筹和全国统筹这么难？其中有什么难以打破的利益格局？是不是下面不愿意把钱缴上去？
郑秉文：富裕的地方不愿意把钱上缴，对提高统筹层次有抵触情绪，现实中确实存在这个问题，这是制约提高统筹层次的一个原因。
这只是问题的一半，因为这只适用于全国有结余的地区。现实的情况是，还有一半的省份收不抵支，他们年年有缺口，他们是愿意提高统筹层次的，提高了统筹层次，他们就不头疼了，就把矛盾上交了。所以，我们可以这样归纳：“下一级政府”不愿提高统筹层次，这个原因只能占50%。
在我看来，另一个50%是“上一级政府”推诿，不愿意把统筹层次提高到“我”这一个层级。我给出的归纳就是：对“上一级政府”来说，无论是发达地区还是不发达地区，他们都不愿意把统筹层次提高“我”这个本级，不愿意承担这个地区养老保障的终极责任；这样，既将资金保留在了本地区辖内，没有上缴中央，同时，“我”这一级又没有最终的责任，而在“我”的下一级。只要统筹层次比“我”（省里）低，“我”（省里）就有权继续让“我”的下一级政府永远承担着养老保障的统筹责任。
1991年国务院就颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发33号），指出“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。但是，22年过去了，统筹层次之所以依然故我，没有实质性进步，除其他原因外，其根本原因就是因为“上一级政府”推诿并存有顾虑造成的。
记者：上一级政府推诿的主要原因就是最终的兜底责任吗？这个原因有这么重要吗？没有别的什么其他责任吗？
郑秉文：原因也可能还有很多，但我觉得，主要原因有两个。
第一个原因是基本养老保险制度设计决定的。我们知道，现行养老保险制度的社会统筹部分是“现收现付制”，在经济社会二元结构下，统筹层次越高，就越不利于制度的财务平衡，信息就越不对称，就越容易出现逆向选择。我这里用人民公社小队核算这个例子来做个解释就更清楚了。
像我这个年龄的人赶上了计划经济时代的尾巴，对人民公社有所了解。
人民公社制度有几个原则，例如，三级所有、队为基础、政社合一，等等。其中，工分的核算体制是以小队为基础，而不是以大队为基础，更不是以公社为基础，而要是以县为核算单位，那人民公社恐怕早就破产了。
为什么呢？因为地区发展差异很大，地质条件、自然条件等都不一样，核算水平越高，每个工分折合人民币的价值就越不准确，而只能取平均值，这样，发达一些的地方就吃亏了，不发达的地方就占便宜了，于是，发达和不发达的公社这时都容易产生道德风险，其结果导致的逆向选择就是工分越来越“不值钱”，效率低下，大家出工不出力。
所以，在外部条件存在较大差异性时，降低统筹层次是有效率的，于是，实行人民公社制度历史上，基本核算单位最开始是大队，1962年改为以小队为基本核算单位，目的就是为了纠偏，调动社员的积极性。否则，有的小队每个工分只有几分钱，而有的多达几角钱甚至一元钱以上，要是以大队为核算单位，肯定要挫伤一些小队的积极性。
所以，人民公社的核心基础是生产小队：生产小队是基本核算单位；生产小队实行独立核算和自负盈亏；生产小队是生产和分配的组织者。这个体制要比大队更有效率。这个例子说明，在外部经济发展失衡条件下，统筹层次低有低的好处，对制度收入来讲，是比统筹层次高更有效率的；所以，22年了，提高统筹层次这一步很难迈出去，也是有道理的，那就是怕出现财务风险，我认为，22年了统筹层次之所以还是纹丝不动，这个原因也是实实在在的。
财权事权不明晰
记者：上面第一个原因是导致上级政府不敢提高统筹层次的原因。那么，第二个原因是什么呢？
郑秉文：第二个原因是指财政。财政分灶吃饭体制下养老保险制度财权、事权不明晰，比如，《社会保险法》规定，县级以上财政均有义务补贴养老保险，这样，省、市（地）、县三级政府都可以转移支付，加上中央政府，等于四级政府都有责任。其实，这又等于很模糊，四级政府都可以逃避责任，同时，又都想管理基金。最终，只能是以管理缴费形成的养老基金作为条件，把统筹责任放在“下级”身上。于是，统筹层次就成了一个博弈的结果，统筹层次低就保留到了现在。
记者：但是，很多省份并不反对全国统筹，包括富裕的省份，比如广东。但前提是把现有结余留在广东，新制度实行之后的结余再上缴中央。您对此怎么看？
郑秉文：作为有基金结余的省份和地区，尤其是结余量比较大的省份和地区，把结余看做是一份利益，不愿意放手。其实，提高统筹层次之后，即使一部分基金结余留在了当地，也只能用于发放养老金，不能挪为他用。但那时统筹层次提高到全国之后，事权和财权都明确了，完全由中央政府来承担，这些结余留在各省也是没有用的，不缴给中央，还能干什么用呢？所以，我想，只要中央下决心，讲清这些道理，这些所谓的地方利益格局还是可以打破的。
全国统筹停留在政策上
记者：实现全国统筹有具体时间表和路线图吗？
郑秉文：养老金制度是中央政府的责任，这在任何一个国家都是这样的，到目前为止，我还没看见一个国家是由地方政府征收，由地方政府发放的，没有，几乎一个国家也没有。基本养老保险的举办人是中央政府，不是地方政府，这一点是没有任何含糊的。所以，在中国，应该明确实现中央水平的统筹层次。事实上，对这一点，《社会保险法》已经做了十分明确的规定，它规定养老保险制度应该实行全国水平的统筹，其他险种实现省级统筹。
但是，由于事权和财权的分离，导致全国统筹仅停留在政策和立法上。
记者：您觉得，提高统筹层次的应是基础养老金呢，还是基本养老金？
郑秉文：当然是基本养老金，就是把统筹基金和账户基金的管理层级都要提高到全国层次，对他们的投资管理也集中到全国层次。
如果将基础养老金和个人账户分开，基础养老金提高到全国管理层次，账户基金留在地方政府那里，这等于是分裂了统账结合的制度，那时，这个制度将变得更加复杂化、碎片化了，一旦这样，多少年之后，这个利益格局就又固定了，目前的2万多亿元就变成如此激烈，到了4万多亿就更不得了了。
大家还记得社会保险费征缴体制吗？几年前在制定《社会保险法》时就想归到一家，但地税和社保之间的竞争太激烈，最终还是没有魄力打破这个格局。未来也一样，一旦统筹和账户相分离，其后果就等于把中国的混合型部分积累制给完全否定了，变成了两个制度，一个是DB型现收现付制，一个是DC型完全积累制，那就是完全是另外一回事了，制度的性质发生了变化。
实现全国统筹有可行性
记者：在理论共识、政策路径、硬件基础都准备不足的情况下，全国统筹是否还处于“画饼充饥”的阶段？当前是否有可能把上千个统筹单位的资金集中到中央，或是先集中在省？
郑秉文：我觉得，既然刚才我说到“上一级政府”向“下一级政府”推诿统筹层次的原因有两个，我们可以找到解决这两个原因的具体办法。
第一个是解决社会统筹与二元经济社会结构的冲突问题。
我们知道，这个冲突导致道德风险和逆向选择，逆向选择导致陷入财政风险，所以不敢提高统筹层次。
但不管怎么说，还是有办法解决的，比如，我们可采取改变制度结构的办法来规避这些道德风险，加强多缴多得的激励因素，扩大名义账户的比例等等。但更多地表现为政治问题，只要政治的和行政的指令强制执行，还是能够执行下去的，政府会有很多风险防范的措施。当然，一步一步地从省级统筹到全国统筹更稳妥，但一步到位实现在全国统筹也不是没有可行性的。
其实，1935年美国通过《社会保险法》时，当时的二元经济结构也是十分明显的：比如，从城市化率来看，1940年美国是56.5%，由此推定1935年美国城镇化率应是55%左右，与中国今天53%的城市化率相差无几。
再比如，我们看看美国1935年的二元结构情况：发达的核心工业地带从波士顿和巴尔的摩开始，向西一直延伸到圣路易斯和圣保罗，几乎集中了所有的制造业和社会财富，纺织城、钢铁城、制鞋城、陶瓷城等，几乎聚集了全国2/3的城镇人口；相比之下，欠发达地区是以提供棉花、木材、矿石、牛肉等初级产品为主的广袤的南方大平原和西部地区，由此形成了美国初级产品和制造产品的商品交换二元格局，它与今天我国的东、中、西部地区的二元结构有很多相似之处。
美国建立的制度就是DB型现收现付制，但美国人还是坚持下来了；最后从经济发展水平看，美国1935年人口为1.272亿，按1992年价格计算，当时的GDP总量为6984亿美元（时价731亿美元），人均GDP仅为5488美元（时价575美元），跟中国今天的发展水平也差不多少。所以，关于“上一级政府”推诿的动机还是可以遏制的，不是不可救药了，还没到房地产价格那个程度。
记者：你刚才说的第二个原因是政府“不愿”提高统筹层次，因为财权和事权不统一，这该如何解决呢？是明确中央政府的养老金责任吗？
郑秉文：对，第二个要解决的，是上一级政府“不愿”提高的问题。
我们知道，这个问题的根源在于养老金制度的责任没有分清，没有立法，是上级欺负下级的结果，所以，再过10年，如果再不分清责任，不厘清边界，不把养老金的事权和财权统一起来，统筹层次还是不能提高。
省级统筹无疑是一个过渡，全国统筹才是目标，所以，我的意见是，要以立法的名义，将中央政府的养老责任明确起来，财权也全部划到中央政府那里，养老保险缴费的资金流当然由中央政府全部管起来，这样，县级以上政府就无须将养老保险纳入社会发展规划，县级政府也无须“给予必要的经费支持”，地方政府不管征收，全部上缴中央，责任由中央来承担。像分税制那样，养老属于中央政府的责任，缴费的资金流完全由中央政府负责管理，责任也完全在中央政府那里。
所以，第二问题实际也是一个“政治决定”，是一个“政治担当”，中央政府应该有这个魄力，有这样的“壮士断腕”的勇气；全国统筹是国际惯例，再也不要含糊了，否则，没有这些明确的责任划分，提高统筹层次将永远是叶公好龙。其实，其他4个险种也存在央地责任不清的问题，进而导致统筹层次都没有实现《社会保险法》规定的省级统筹。
到7月1日，《社会保险法》实施两周年了。这两年，形势发展很快，对养老保险制度提出了很多新挑战；其中，养老保险的财权和事权应该进一步在立法上明晰，这个要求越来越强烈，否则，提高统筹层次就无疑还是叶公好龙，叫的震天响亮，做的是原地踏步。再过22年，恐怕还是这个样子。
记者：您刚才一直在说提高统筹层次是如此的重要性，关于养老保险提高统筹层次的急迫性你能否再归纳一下？
郑秉文：可以这样归纳为以下几条：
第一，影响全国劳动力市场的进程，社保制度地方割据，影响人口流动，尤其影响农民工的自由流动；第二，社保基金地方割据，影响集中投资，多元化投资体制难以建立起来，只能全部存入财政专户，享有同期活期银行存款的利息，导致未来支付能力严重受损，进而影响到养老金待遇水平的提高；第三，统筹层次低下，在地区之间存在较大差异性，赡养率较高和经济发展较为落后的地区当期收不抵支，于是，各级财政不得不出面给予补贴，且补贴总额逐年增加，去年的补贴是2648亿元，前年是2272亿元，大前年是1954亿元，这就加大了财政的负担，形成了宏观资金运用低效，因为在财政给予大量补贴的同时，每年养老保险基金又形成较大规模的结余，例如，2012年当年结余是4444亿元，2011年是4132亿元，2010年是2839亿元，等于每年的财政转移支付“置换”成养老保险基金的当年结余，而这些结余则存放在财政专户里不能动，只能享受不到2%的活期存款利息，远低于CPI，形成负利息收入。此外，统筹层次低下还导致很多其他问题，比如，政策不统一，严重碎片化，诸如费率和费基的设定等等，这里就不列举下去了。
记者：提高基本养老保险的统筹层次有诸多好处，那么，目前地方债务日益引起全社会的关注，有一些学者和机构对地方债务也做过很多测算。我想问问，提高统筹层次对缓解地方债务风险有正能量吗？
郑秉文：这个问题很好。我的回答是正面的，是yes！毫无疑问，我这里要着重指出的是，统筹层次低下为地方债务危机增添了不确定性，使之具有加剧的可能性。国家审计署刚刚公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务已达3.85万亿元；全国地方政府举债规模总额有几个版本，比如，2011年审计署公布的一项结果是10.7万亿元；此前有科研单位公布的数据是18万亿元；今年4月在博鳌论坛上财政部前部长项怀诚认为，地方债务大约为20万亿元左右。有课题研究认为，在不改革的情况下，中国财政面临的压力有4个，即养老、医疗、环保和铁路债等；这4项里，前两项是人口老龄化引致的，因为在老龄化条件下，养老金的支付和长期照护支出将不得不扩大规模，因为，在不改革的情况下，中国政府的债务占GDP的比重在2040年会达到45%，到2050年会达到160%。届时，当年的收支缺口会越来越大，例如，2050年收支缺口相当于GDP的5.8%。
说到这里，好像我扯得有点远了，但实际没跑题：如果统筹层次不能提高，地方政府的道德风险就有可能将某些潜在的养老隐性债务风险予以扩大，以满足当期的支付，这等于扩大了地方政府债务的规模，甚至大肆举债以应付当期的显性债务即养老金的支付。为此，这样的结果既不可能将土地价格真正压下去，地方财政期盼着土地卖个好价钱，卖地模式绑架了政府财政。同时，又致使地方政府陷入巨大的债务危机之中。如果说“卖地”是支撑地方财政的一个命脉的话，那么，很多地方将养老保险费“补缴”作为支撑地方支付当期养老金的一个法宝。
例如，2011年，全国补缴收入为1482亿元，占全国缴费收入的11.62%；2020年补缴收入为1008亿元，占总缴费收入的9.07%；就是说，1/10左右的缴费收入是由“补缴”形成的；这些所谓补缴，就是指有些地方政府临时发文，以较低的“价格”将临近退休人员纳入到制度之中，以“解”当期支付养老金的燃眉之急；显然，从长期看，这几万元的制度收入只够发放两、三年的养老金，未来十几年的养老金支付缺口便毫无疑问作为隐性债务留给下一届或下几届政府，那时，这些隐性债务必将显性化，成为地方政府债务危机的“重要贡献”。
提高统筹层次，明晰养老保险的责任，地方政府将再也不可能从事任何基金的支出或收入活动，从而切断了地方政府道德风险的根源，有利于解决地方债务危机问题。
世界各国的三类社保制度
链接
大体上讲，目前世界各国的社保制度有三大类，一是DB型现收现付制，二是DC型完全积累制，三是各种不同形式的混合模式，如半积累制和名义账户等。
所谓DB型现收现付制是指“待遇确定型现收现付制”，就是说，用当代工作的一代人上缴的保险费来立即支付当今退休一代人的基本融资制度，保险费集合起来由国家统一调配，一般来说是有节余的，这笔节余就叫做“社保基金”，中央政府为了减少支付压力，将之投资于某种金融工具，例如政府债券等。在这种制度下，退休一代人的养老金给付标准的计算方式主要是看他在整个工作生涯中的工资总水平，尤其是最后几年的水平，还有资历、工龄、级别和贡献等综合因素，这就是“待遇确定型”（DB型）的主要含义。目前来看绝大多数发达国家采用的都是这种模式。
众所周知，社保断缴的风险非常大，会影响到医保就医、买房、摇号、子女入学诸多方面，因此稳定、便捷、成熟、官方认证成了评价社保服务业的首要因素。无忧保自成立以来，专注个体社保和公积金服务，五大优势六大保障确保社保缴纳无忧，安全无忧，调基无忧，资金无忧，成为C端客户的首选品牌信任品牌。 小编有话说：谢谢这么优秀的你来看文章，有什么想对小编说的尽管来吧，大家的支持就是我们的动力，欢迎大家踊跃发表疑问，欢迎吐槽，社保生态圈群：248069515
